El caso Emarsa o, ¿por qué fallan los mecanismos de control en el sector público español?

La proliferación de noticias en la prensa española sobre escándalos relacionados con gastos suntuosos a costa del erario público, y la imputación de servicios y suministros inexistentes, pagados con envidiable puntualidad, nos lleva a plantear la necesaria reflexión sobre los mecanismos de control en el uso del dinero público en España.  El caso de Emarsa, Entidad Metropolitana de Aguas Residuales Sociedad Anónima (ver aquí), refleja perfectamente los desmanes cometidos y la sensación de impunidad con que se ha gastado el dinero de los contribuyentes. Este caso ha copado artículos y titulares en la prensa a lo largo de los meses de Noviembre y Diciembre, para terminar con el sainete del décimo (o décimos) de lotería premiados, que el Juez del caso pretende embargar a su “titular” Enrique Crespo, alcalde de Manises y vicepresidente de la Diputación e imputado en el caso. (ver aquí).

La lectura de este tipo de noticias lleva inicialmente a pensar en el nivel de corrupción que se ha ido extendiendo entre la clase política española. Pero no es este el punto que quiero abordar en este post, sino la creciente alarma ante la manifiesta inefectividad de los mecanismos de control de los que se supone está dotada la administración pública española para evitar o minimizar que este tipo de situaciones puedan producirse.

Por empezar por el principio, recordemos de forma simplificada cuáles son los principales instrumentos o mecanismos de control del uso del dinero público que prevé la actual legislación española. Podemos hablar de las normas administrativas, La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP), que recoge las normas sobre el funcionamiento de todas las Administraciones Públicas (el llamado procedimiento administrativo común), el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP), que recoge los procedimientos de licitación y adjudicación de contratos por parte de Administraciones y Organismos públicos, la Ley General Presupuestaria, que entre otros aspectos recoge y regula el control de la gestión económico-financiera y la función interventora y la Ley que rige el funcionamiento del Tribunal de Cuentas.

Muy simplificadamente, podemos considerar que la  actual normativa establece dos mecanismos básicos de control. El control “ex ante”, que ejerce el cuerpo de interventores de la AGE, en la AGE y cuerpos similares o funcionarios que ocupan puestos de interventor en el resto de las Administraciones (art.148 y ss de la Ley General Presupuestaria) y el control “ex post”, que realiza también la Intervención y  el Tribunal de Cuentas a nivel estatal y local, y los tribunales regionales que se han ido creando para las cuentas autonómicas en la mayoría de las Comunidades Autónomas.

El ámbito de la intervención previa en el ámbito estatal, es el control, antes de que sean aprobados, de los actos del sector público estatal que den lugar al reconocimiento de derechos o a la realización de gastos, así como los ingresos y pagos que de ellos se deriven, y la inversión o aplicación en general de sus fondos públicos, con el fin de asegurar que su gestión se ajuste a las disposiciones aplicables en cada caso (art.148 Ley General Presupuestaria).

El control “ex post” es el que se realiza “ a posteriori” para fiscalizar y revisar las actuaciones de gasto una vez producidas, y puede ser el control financiero permanente, que realiza la propia Intervención (art.157 y ss Ley General Presupuestaria) respecto a las Administraciones y determinados entes del sector público  y que tiene por objeto la verificación de una forma continua realizada a través de la correspondiente intervención delegada, de la situación y el funcionamiento de las entidades del sector público estatal en el aspecto económico-financiero y la auditoría pública (prevista en el art.162 y ss de la Ley General Presupuestaria), y por supuesto, el que realiza el Tribunal de Cuentas, cuyas funciones son la fiscalización externa, permanente y consultiva de la actividad económico-financiera del sector público y el enjuiciamiento de la responsabilidad contable.

Puede entenderse que los modelos de control responden a un equilibrio en el funcionamiento de las Administraciones y del sector público, equilibrio que iría desde el máximo control y la mínima agilidad al mínimo control con la máxima agilidad. Si asumimos que a mayor control, especialmente “ex ante” menor agilidad, se entiende la aparición de numerosas entes públicos que escapan a este control previo o intervención previa con la finalidad más o menos reconocida de ganar en agilidad y flexibilidad en la gestión pública.

Ahí encontramos el vasto mundo de las empresas y organismos públicos de todo tipo que no requieren de controles “ex ante”. Si además tenemos en cuenta que la normativa tanto en materia de contratación de personal como de licitaciones y concursos se flexibiliza enormemente a medida de que nos alejamos del “core” de la Administración (las Administraciones territoriales) se empieza a entender lo que ha pasado estos últimos años en España y por qué han proliferado empresas, entidades, fundaciones y organismos públicos de todo tipo y condición financiados y pagados siempre con dinero de los contribuyentes.

Si echamos un vistazo a las cifras de la administración instrumental que hace pública el recién desaparecido Ministerio de Economía y Hacienda (ver aquí), hay 3.230 entes del sector público de ámbito local, 2.537 de ámbito autonómico y 455 de ámbito estatal. Estas cifras proporcionan una idea muy clara del desarrollo a lo largo de las dos últimas décadas de esta administración paralela constituida por diferentes tipos de organismos públicos. 6.222 organismos parece un número a todas luces excesivo, tal y como se analizaba en este post.

Sin duda, el control “ex ante” presenta también problemas, pero lo cierto es que suele plantear mayores obstáculos para el desarrollo de corruptelas e incluso para el derroche. De ahí que la mayor parte de las actuaciones ilícitas, o simplemente disparatadas o derrochadoras se han producido a través de entes públicos donde, como hemos visto, todos los controles tienden a relajarse y de hecho no hay controles “ex ante”. Casos como el de Emarsa muestran como en la práctica, esto puede llevar a un auténtico descontrol,  de manera que con el dinero público se pagan viajes personales, pagos a prostitutas o relojes de lujo, y se adjudican contratos a empresas que nunca llegan a prestar los servicios contratados. Por no hablar de la “inflación” de las plantillas con personal de confianza, amigos y familiares con escasos méritos profesionales para los puestos que van a desempeñar, con el problema adicional de que eran o son los puestos de dirección y por tanto los teóricamente responsables de la gestión eficiente y prudente del dinero público.

Pero quizá uno de los aspectos  más preocupantes a destacar es la facilidad con la que una Administración territorial, sometida a un control más estricto, puede traspasar dinero público, bajo las figuras de encomiendas de gestión o de convenios, a un organismo público sometido a un menor control. En definitiva, se ha establecido una forma fácil de burlar los controles estrictos desviando los fondos públicos hacia un número creciente de empresas y organismos públicos, dirigidas además por personal “de confianza” muy propenso a satisfacer los deseos o los caprichos de los que les designaron para tales cargos.

Pero, cabe objetar, siempre nos quedará el control “ex post”…¿¿o no?

Lo cierto es que el control “ex post”, ejercido por el Tribunal de Cuentas, adolece hoy en día, no de falta de rigor, sino de una verdadera efectividad ejecutiva y coercitiva. Aun cuando en la entrevista publicada el pasado 18 de Diciembre en el diario El País al presidente del Tribunal de Cuentas, D. Manuel Núñez Pérez, no lo mencione, probablemente es el retraso en la publicación de sus dictámenes (en el año 2011 se están publicando los informes correspondientes a los años 2006, 2007 y 2008) lo que merma en gran medida su efectividad, dado que además los organismos sujetos a control saben perfectamente que, con un poco de suerte, para cuando llegue el Tribunal de Cuentas será demasiado tarde. Si a esto añadimos que gran parte del contenido de sus informes son recomendaciones que en muchos casos no llegan a tener mayor trascendencia que su propia publicación y comunicación en la Comisión Parlamentaria, sin que en ninguna forma obligue a la administración afectada, y que la no remisión de las cuentas al Tribunal tampoco tiene mayores consecuencias prácticas, tenemos el panorama de unos gestores públicos que no se sienten  especialmente condicionados por la fiscalización del Tribunal de Cuentas.  La mayoría  pensará que para cuando el Tribunal haga público su informe, ya no estarán al frente de las empresas públicas que ahora gestionan. Habrán cumplido con quienes les designaron y podrán eludir fácilmente otro tipo de responsabilidades “políticas” o “patrimoniales” aunque en último término pueden acabar imputados en un procedimiento penal. Pero esa es otra historia.

¿Qué se puede hacer? Además de racionalizar el sector público y evitar las corruptelas más arriba denunciadas, el presidente del Tribunal de Cuentas  identifica el reforzamiento del deber de colaboración, la mejora de la transparencia en las cuentas públicas, un sistema de sanciones a los gestores públicos que incumplan la disciplina presupuestaria y la agilización de los procedimientos jurisdiccionales y fiscalizadores para garantizar que se atienden las indicaciones del Tribunal. Sin duda todos ellos son esenciales, pero sorprende la no mención de los plazos de publicación de los informes, y una decidida apuesta por la transparencia (que todo se pueda conocer por todos en el plazo más breve posible, ya que estamos hablando del dinero de los contribuyentes) como elemento esencial para lograr que verdaderamente sea efectivo el control que ejerce. En otro post tocará también abordar el papel de los Tribunales de Cuentas autonómicos, que hasta ahora, a diferencia del Tribunal estatal, no han brillado precisamente por su independencia del poder político.

En último término,  quizá crear una fiscalización “ex post” a lo anglosajón, con plazos similares a las auditorías en las empresas privadas cotizadas, reforzando el deber de colaboración con los encargados de realizarlas para poner orden. Y, ¿qué hacemos con el control “ex ante”? De entrada, dejar de hacer trampas trasladando dinero a los organismos públicos con la sola finalidad de que lo eludan.  Y probablemente replantear todo el sistema de controles, porque a la vista está que no han funcionado.

Desde luego, un tema fundamental que tendremos que seguir abordando.