¿Todavía alguien duda de que los cárteles están prohibidos?
Introducción
Como ocurre en otros países de la UE, en España el sistema de aplicación de las normas de defensa de la competencia confía a autoridades administrativas la investigación, el enjuiciamiento y la eventual sanción de las conductas anticompetitivas. Con ello se busca asegurar que las decisiones se adopten por autoridades independientes y especializadas en materia de defensa de la competencia, destinándose a ello cierta cantidad de recursos públicos [en el caso de la Comisión Nacional de Competencia (en adelante CNC) más 12,5 millones de euros en el ejercicio presupuestario 2012].
Ciertamente, las decisiones de estas autoridades administrativas son susceptibles de revisión en vía contenciosa por los tribunales, pero la revisión debe ceñirse al control de la aplicación de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia (en adelante LDC) y al respeto de las normas rectoras, principios y garantías básicas de los procedimientos sancionadores. La intensidad y el alcance de la fiscalización judicial de las resoluciones de la CNC deben, por fuerza, ser moderadas y, en principio, no debería suponer una revisión o un replanteamiento de los hechos o de los asuntos en vía judicial. En efecto, el legislador encarga la aplicación administrativa de la LDC a la CNC en atención, principalmente, a su especialización y le otorga discrecionalidad técnica en esa tarea. El control judicial, que en una primera instancia realiza la Audiencia Nacional, debería limitarse a comprobar que el ejercicio de la discrecionalidad técnica se ajusta a Derecho, teniendo en cuenta también las propias directrices de que la CNC ha aprobado (v.gr., la Comunicación de 6 de febrero de 2009, de la CNC, sobre la cuantificación de las sanciones derivadas de infracciones de los artículos 1, 2 y 3 de la LDC y de los artículos 81 y 82 del Tratado de la Comunidad Europea).
El órgano judicial revisor está excluido de ejercitar él mismo la discrecionalidad técnica que la LDC confiere a la CNC en sus decisiones: la Audiencia Nacional no está habilitada legalmente para ello y, si lo hiciera, excedería sus funciones. No tendría sentido que la Audiencia desarrolle una política sancionadora en materia de defensa de la competencia alternativa a la de la CNC. Si así fuera, no sería muy coherente con el sistema de aplicación diseñado por el legislador y supondría una mala utilización de los recursos públicos.
Mientras la reforma institucional de la autoridad nacional de defensa de la competencia y de los reguladores acapara la atención de los interesados en estas materias, hace unos días se han dictado dos inquietantes sentencias de la Audiencia Nacional sobre el cartel de las uvas y el mosto de Jerez sobre las que se debe llamar la atención:
– Sentencia de 15 de octubre de 2012 (recurso nº 608/2011, ROJ: SAN 4008/2012, AECOVI-Jerez, S.C.A.) y
– Sentencia de 17 de octubre de 2012 (recurso nº 609/2011, ROJ: SAN 4067/2012, Consejo Regulador de las Denominaciones de Origen “Jerez-Xérés-Sherry” “Manzanilla Sanlúcar de Barrameda” y Vinagre de Jerez)
Estas sentencias anulan sendas multas que la CNC impuso a dos de los partícipes en el cartel de las uvas y el mosto de Jerez (60.000€ a AECOVI y 108.000€ al Consejo Regulador). El motivo que justifica este breve comentario, es alertar sobre algunos de sus pronunciamientos que se contienen en estas sentencias y que siembran dudas sobre el sentido de los esfuerzos de la aplicación pública de las prohibiciones de prácticas anticompetitivas, mermando su eficacia y reduciendo su fuerza disuasoria. A mi juicio, estas decisiones mandan una señal equivocada a los mercados –particularmente peligrosa en los tiempos que corren– sobre el vigor de la prohibición de los carteles y prácticas anticompetitivas.
1. El cartel de la uva y del mosto de Jerez (1991-2008)
El cartel de la uva y del mosto de Jerez se descubrió a raíz de la investigación por la CNC de diversos acuerdos y prácticas restrictivas de la competencia en la industria del vino de Jerez, que han sido sancionadas entre 2009 y 2011 (motivado todo ello, en última instancia, por una denuncia-solicitud de clemencia presentada por las bodegas de Ruiz Mateos).
Las dos primeras resoluciones de la CNC en este sector sancionaron las prácticas restrictivas de la competencia en la comercialización del vino de Jerez (resoluciones de 4 de junio de 2009, Consejo Regulador de Denominación de Origen Vinos de Jerez y Manzanilla de Sanlúcar, Exp. 2779/07 y de 28 de julio de 2010, Vinos finos de Jerez, S/0091/08, disponibles en www.cncompetencia.es), mientras que la tercera, que es la que motiva este comentario, sancionó las prácticas restrictivas de la competencia en el principal input utilizado para la producción del vino y el vinagre de Jerez: las uvas y el mosto (resolución de 6 de octubre de 2011, Productores de Uva y Vinos de Jerez, S/0167/09).
Esta última resolución sancionó, con multas por un total de más de medio millón de euros, a los partícipes en los acuerdos de fijación de precios de la uva y del mosto de Jerez celebrados entre 1991 y 2008. A mi modesto entender, en términos generales, el pronunciamiento de la CNC en este caso se construía sobre una base fáctica sólida y técnicamente era acertado en su evaluación de las conductas. Todo lo más, pienso que la única tacha que cabría hacer (en la que por lo demás coincidía el voto particular que acompaña a la resolución) tenía que ver con la eventual aplicación de la LDC a la Consejería de Agricultura de la Junta de Andalucía a pesar de que en el caso no actuaba como operador de mercado [permítase la referencia a mi valoración crítica publicada bajo el título de “El ámbito de aplicación subjetivo de la LDC y la condena de la Junta de Andalucía en el cartel de la uva y del mosto de Jerez: Comentario a la RCNC de 6 de octubre de 2011, Exp. S/0167/09”, en Revista de Derecho de la Competencia y la Distribución, nº 11, 2012, 253-276, aunque una versión previa del trabajo está disponible en www.ssrn.com].
2. La revisión judicial de la resolución de la CNC de 6 de octubre de 2011, Productores de Uva y Vinos de Jerez, S/0167/09
Como decía al principio, las resoluciones de la CNC son siempre susceptibles de control judicial y las sentencias que la Audiencia Nacional dictó hace unas semanas anulan dos de las multas impuestas (a la luz de sus razonamientos es previsible que el resto de los recursos interpuestos triunfen en esa pretensión y que el resto de las multas sean también anuladas). Adicionalmente, si la doctrina que cabe extraer de estas sentencias se sigue en futuros recursos (algunos pendientes de resolver) que sancionan conductas anticompetitivas -en particular en materia agrícola o ganadera- acaecidas en circunstancias análogas, es igualmente previsible que la marea de anulación de multas se extienda también a ellas (véase, por ejemplo, RCNC de 26 de abril de 2011, S/0107/08, Plataforma Distribución Mejillón en Galicia).
Es cierto que la revisión judicial de las decisiones de las autoridades de defensa de la competencia nunca ha estado exenta de sorpresas (como ya tuvimos ocasión de apuntar, por ejemplo, con ocasión de la Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de enero de 2010 sobre el cartel español del aceite de oliva, “¿Vía libre para el cártel español del aceite de oliva?”). Ahora, como en aquel caso, las decisiones de la Audiencia Nacional introducen alguna consideración sobre las que es preciso llamar la atención.
Nos hemos acostumbrado a la grave anomalía que supone que la Audiencia Nacional revise, sin mucha argumentación o motivación en muchos casos (cuando paradójicamente, incluso, ese es el defecto que achaca a las resoluciones revisadas) el importe de las multas impuestas por la CNC. No es cuestión de hacer aquí una enumeración exhaustiva, pero así ocurre, sin abandonar las decisiones de la CNC sobre la industria del vino de Jerez, en la sentencia de la Audiencia Nacional de 22 de noviembre de 2011 (recurso nº 365/09), que confirmó la resolución de 4 de junio de 2009 -antes citada- pero redujo el importe de la multa impuesta al Consejo Regulador de las Denominaciones de Origen “Jerez-Xérés-Sherry” “Manzanilla Sanlúcar de Barrameda” y Vinagre de Jerez de 400.000€ a 100.000€ con la argumentación de que así realizaba una aplicación “más ajustada” del principio de proporcionalidad.
Curiosamente, esta suerte de revisiones han sido una llamativa constante en las sentencias de la Audiencia Nacional en los últimos tiempos. Las enmiendas de la Audiencia Nacional a la CNC en esta materia desarrollan una especie de política sancionadora alternativa a la suya. Así, la sentencia de 13 de octubre de 2011 (nº recurso 795/2009), confirmó la resolución de 28 de septiembre de 2009 (S/0055/08), pero redujo la multa que la CNC imponía a la Organización Profesional del Huevo y sus Productos (INPROVO) de 100.000€ a 50.000€ porque, según la Audiencia, “el efecto disuasorio se mantiene […] reduciendo el importe de la sanción a la cifra de 50.000 euros, que se considera más ajustada a las circunstancias del caso: la justificación de la alta representatividad de la actora por la regulación jurídica de las organizaciones interprofesionales de este sector, y las propias circunstancias en las que se elaboraron las notas de prensa”. Otro tanto cabe afirmar de la reducción de la multa impuesta por la resolución de 14 de octubre de 2009 (S/0053/08) a la Federación Española de Industrias de Alimentación y Bebidas (FIAB) de 500.000€ a 300.000€ (mediante sentencia de 15 de febrero de 2012, recurso nº 834/2009).
El listado podría seguir, pero no deja de llamar la atención, y es preocupante que nos acostumbremos a ello (contrastando, además, con la situación a nivel comunitario, en la que mayormente las sanciones de la Comisión Europea son confirmadas en los tribunales comunitarios), que el órgano encargado por la LDC para fijar las multas, el teóricamente más cualificado y preparado para ello, sea enmendado por la Audiencia Nacional sin mucho sustento en muchos casos.
3. Las sentencias de la Audiencia Nacional de 15 y 17 de octubre de 2012
Sin embargo, las sentencias recientemente dictadas por la Audiencia Nacional sobre la RCNC de 6 de octubre de 2011 van un paso más allá, al anular las multas impuestas. La argumentación que la Audiencia utiliza para ello supone un grave salto cualitativo por los riesgos que de ella puede derivarse para la aplicación de la Ley de Defensa de la Competencia y para la eficacia disuasoria de las prohibiciones/sanciones en ella previstas. Recuérdese que las prohibiciones de conductas anticompetitivas son objetivas y no requieren un elemento volitivo o de intención, sino que se las conductas se sancionan por sus efectos o por su vocación o aptitud para producirlos. Por ello es paradójico que la falta del elemento subjetivo lleve a la anulación de las multas, que podría además contravenir la exigencia de interpretación y aplicación uniforme conforme al artículo 2.2. del Reglamento (CE) n° 1/2003 del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, relativo a la aplicación de las normas sobre competencia previstas en los artículos 101 y 102 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (al menos en los casos en los que se aplique simultáneamente la LDC y el Tratado).
La anulación de las multas se fundamenta en la falta de culpabilidad de los infractores por (lo que la Audiencia Nacional ha venido a denominar) “confusión normativa” de AECOVI y del Consejo Regulador. Esa misma “confusión normativa” (¡de los notarios!) ha llevado a anular hace unas semanas también la multa de 50.000€ al Colegio Notarial de Asturias por sentencia de 28 de septiembre de 2012 [resolución de 20 de enero de 2011, S/0196/09, aunque yo pienso que ahí la CNC se equivocaba].
En el caso de la uva y del mosto de Jerez, aunque la Audiencia Nacional descarta que la participación de la Consejería de Agricultura de la Junta de Andalucía en las reuniones del cartel engendrase confianza legítima de los operadores implicados que excluyese su culpabilidad, estima sigue faltando el elemento subjetivo de las prohibiciones en la conducta de los infractores (AECOVI y el Consejo Regulador), que justifique la sanción. La argumentación de la Audiencia en este punto combina la “incertidumbre jurídica” sobre los límites de la negociación colectiva con la intervención de la Administración autonómica para fabricar una especie de “confianza legítima blanda” que salva al infractor de la multa (“la suma de las dificultades en la interpretación descritas por la CNC y la actuación administrativa, aunque no sitúan a AECOVI dentro de los límites del principio de confianza legítima, si excluyen el elemento intencional en la comisión de la infracción, con la consecuencia de que no procede imponer sanción alguna”, FD6º de la SAN de 17 de octubre de 2012). Esta curiosa y novedosa versión light de la confianza legítima ya había sido utilizada por la Audiencia Nacional en las sentencias de 20 de febrero de 2012 (recurso nº 595/2010) y de 31 de mayo de 2012 (recursos nº 595/2010 y nº 608/2010) que estimaron parcialmente los recursos interpuestos contra la resolución de 8 de septiembre de 2010 (S/0080/08, Navieras Línea Cabotaje Ceuta-Algeciras), al reducir las multas a un tercio de las impuestas por la CNC (considerando la Audiencia que concurría un atenuante, aunque la mencionada Comunicación sobre la cuantificación de sanciones limita la posible reducción de la multa por atenuante al 15% en orden a preservar la eficacia de la política de clemencia).
Al argumentar la confusión o incertidumbre jurídica, la Audiencia parece olvidar la esencial norma del Título Preliminar Código Civil de que “ [l]a ignorancia de las leyes no exime de su cumplimiento” (art. 6.1). Adicionalmente, ninguna norma comunitaria en materia agrícola legitima o ha legitimado en el pasado una fijación de precios en el sector agrícola por los operadores del mercado como la que se enjuiciaba en este caso, y hace más de una década que la legislación española ha desterrado de nuestro ordenamiento cualquier vestigio que pudiera amparar una conducta de ese tipo. No obstante, la Audiencia Nacional considera que “la complejidad ha podido determinar confusión que pueda justificar la apreciación de no concurrencia del elemento subjetivo de la infracción” (FD7º de la sentencia de 15 de octubre de 2012).
Es claro que la intervención de la administración autonómica, como en otros casos investigados y enjuiciados en el sector agrícola (mejillones, sidra, azúcar, algodón, etc.), introduce un factor adicional a tener en cuenta en su análisis (y que probablemente demande actuaciones rotundas y vigorosas de otro tipo, incluyendo la responsabilidad disciplinaria y penal de los funcionarios públicos o altos cargos implicados), pero ello en modo alguno debiera suponer que los infractores queden incólumes de sanción, basándose en esa intervención de la Administración y en una malentendida confusión normativa. No obstante, si lo anterior fuera poco, la sentencia de la Audiencia Nacional de 17 de octubre de 2012 eleva un poco más el listón que habrán de superar en el futuro las autoridades administrativas de competencia para sancionar este tipo de prácticas al afirmar que: “es explícito el reconocimiento de que a los Acuerdos se le dio una gran difusión en los medios de comunicación, lo que implica una absoluta ausencia de ocultación, un comportamiento claro y abierto que no se revela una conciencia de antijuridicidad en el mismo, sino, bien al contrario, refleja que la conducta podía ser públicamente conocida“ (FD7º de la SAN de 15 de octubre de 2012). La irrelevancia de esta circunstancia a los efectos de la infracción de las prohibiciones de conductas y prácticas anticompetitivas en la LDC no puede ser mayor.
En suma, la presunta confusión normativa ni la gran difusión en los medios de comunicación deben considerarse testigos de la falta de culpabilidad de los infractores: en el fondo, si falta la confianza legítima (como con razón y siguiendo la jurisprudencia del Tribunal Supremo la Audiencia Nacional concluye) nos encontramos ante meros “adornos” que deben no disfrazar la verdadera conducta de las empresas y que, en ningún caso, deberían excluir su punibilidad.
Experto en análisis económico del Derecho, el profesor Marcos ha desarrollado una intensa actividad investigadora y docente en universidades tan prestigiosas como Harvard, Georgetown, Berkeley (California) y Bolonia (italia). Entre octubre de 2006 y septiembre de 2009 ha sido Director General del Servicio de Defensa de la Competencia de la Comunidad de Madrid. Desde 2003 es Profesor del Área Jurídica del Instituto de Empresa, fue beneficiario de una beca Fulbright (1994-1995) y de una beca del Real Colegio de San Clemente de los españoles (1997-1998).
Su área de especialización es el Derecho de la empresa y el análisis económico del Derecho, materias sobre la que ha impartido conferencias y publicado artículos en revistas especializadas y prensa (sociedades, auditoría de cuentas, mercado de valores, defensa de la competencia, publicidad y competencia desleal). Ha asistido y participado como ponente en diversos congresos nacionales e internacionales en esas materias.
Editor de la EUROPEAN BUSINESS ORGANIZATION LAW REVIEW (TMC Asser Press) y del EUROPEAN COMPANY JOURNAL (Kluwer Law International), el profesor Marcos ha trabajado con expertos de prestigio internacional como Stefan Riesenfeld, professor of Law, Boalt Hall School of Law-Berkeley; Ángel Rojo, catedrático de la Universidad Autónoma de Madrid; y Renzo Costi, catedrático de la Universidad de Bolonia.
Licenciado en Derecho por la Universidad de Oviedo, Master of Laws por la Universidad de California en Berkeley y Doctor en derecho por el Real Colegio de España en Bolonia, el profesor Marcos trabajó como abogado en LANDWELL y, actualmente, lo hace como consultor de ECONLAW STRATEGIC CONSULTING, asesorando a gobiernos, empresas y despachos de abogados en diversas materias en el área del Derecho de la empresa (principalmente sobre regulación del mercado y defensa de la competencia).