De la Administración paralela al desgobierno

 Hemos hablado mucho en este blog del (mal) funcionamiento de la Administración Pública, pero quizá le hemos dedicado poca atención todavía al interesante fenómeno de la Administración paralela que se ha ido formando en torno a la misma. Nos referimos, básicamente, a los Gabinetes de Ministros, Secretarios de Estado, Subsecretarios, Secretarios Generales, y hasta de algún Director General, o de los altos cargos en otras Administraciones o instituciones. El fenómeno que mejor conocemos el de la Administración General del Estado, pero suponemos que algo muy similar se habrá producido en las Administraciones territoriales, tan dadas en copiar la estructura del Estado, aún antes de aspirar a tener Estado propio, y en otras instituciones públicas. De hecho, ya hemos contado lo que ocurre en los Parlamentos regionales, en especial de la Asamblea regional de Madrid, aquí.

Para los legos en la materia, conviene recordar que los altos cargos tienen derecho a tener un Gabinete técnico con un número determinado de personas que son cargos de confianza, y para los que no se requiere la condición de funcionario. Además los niveles y los sueldos, en términos administrativos, son bastante interesantes aunque haya importantes diferencias entre unos Gabinetes y otros, no solo en función del rango del cargo al que estén adscritos, sino en función del Ministerio, de la Administración o del ente institucional de que se trate. En cualquier caso, se trata siempre de puestos de libre designación. Están previstos, para la Administración General del Estado, en los correspondientes Decretos de estructura de los  Ministerios, esos que se aprueban inevitablemente cada vez que hay un cambio de Gobierno, y muchas veces sin que lo haya. Aquí  tienen un ejemplo reciente.

Al mando del Gabinete, esta la importante figura del Director o Jefe de Gabinete, que muchas veces funciona como una especie  “alter ego” del alto cargo en cuestión, dado que éste suele estar más ocupado en actividades tales como cortar cintas, adornar saraos con su presencia, recibir gente importante, dar ruedas de prensa, acudir a reuniones de todo tipo y condición, viajar a países más o menos lejanos o incluso a ir de vez en cuando a votar al Parlamento. En esas condiciones es complicado que un alto cargo tenga tiempo para leer, pensar y para dirigir nada, aunque tenga la capacidad y las ganas de hacerlo, lo que tampoco es siempre el caso. Así que, como todo el mundo sabe, en la práctica el que está disponible para todo, incluso para mandar en lugar de su alto cargo, es el Jefe de Gabinete, figura que (con el nombre oficial de Director de Gabinete) está escuetamente regulada en el art.16 de la Ley 50/1997 de 27 de noviembre, del Gobierno. Es interesante destacar que el Director de Gabinete de un Ministro es también alto cargo por derecho propio (Director General) aunque el de un Secretario de Estado tenga solo categoría de subdirector general.  La otra característica es que el Director de Gabinete cesa automáticamente cuando cesa el alto cargo del que depende.

Es verdad que cabe preguntarse para qué sirve exactamente un Gabinete técnico, dado que en la Administración existe ya una estructura y una organización burocrática -no precisamente ligera- que, al menos teóricamente, está precisamente para llevar la gestión ordinaria e incluso extraordinaria de los asuntos públicos, aunque el jefe político (el alto cargo) esté más o menos desaparecido. Esto es así, pero en la práctica hay un pequeño problema: no siempre el alto cargo se fía de sus funcionarios ni para llevar el día a día, y mucho menos para los asuntos políticamente sensibles, que vienen a ser últimamente todos. Es más, muchas veces no se fía ni de otros altos cargos que dependen de él, no solo porque no siempre los ha nombrado (esto es bastante más frecuente de lo que se piensa) sino porque para ser nombrado hasta el nivel de Subsecretario hay que ser funcionario de carrera (salvo excepciones que hay que justificar) es decir, hay que elegir entre funcionarios, lo que puede ser un importante condicionante a la hora de formar equipos, especialmente si el alto cargo no lo es.

Y es aquí donde aparece el providencial concepto del Gabinete técnico,”órgano de apoyo y asistencia inmediata”, y en particular, de su Director, persona de la máxima confianza del alto cargo. Porque si hay alguien a quien un alto cargo puede nombrar libremente (incluso sea un “independiente” o venga de la empresa privada) es, precisamente, a su Director de Gabinete.. Es verdad que la tipología y el perfil de un Jefe de Gabinete suele ser muy variada, tanto como la del alto cargo que lo nombra.  De hecho, el factor decisivo para elegir uno u otro perfil suele ser la mayor o menor confianza o desconfianza que el alto cargo sienta hacia su estructura administrativa y los funcionarios que la ocupan. Hasta el punto de que, si la desconfianza es muy grande, considere prioritario tener un funcionario cualificado al frente del Gabinete que pueda lidiar con sus compañeros (y así se pide “un abogado del Estado” o un “técnico comercial” o “un técnico de la Administración Civil” siempre, claro ésta, que las referencias sean buenas y la compatibilidad esté más o menos garantizada)

En cualquier caso, lo más habitual es que el Jefe y/o los Vocales de Gabinete (cuyo número varía) no sean funcionarios, y que desconozcan profundamente el trabajo de aquellos, así como el funcionamiento en general de la estructura administrativa a la que supuestamente tiene que dirigir el alto cargo al que están asisten y apoyan. Si, además, como no es infrecuente, proceden del partido de turno, o simplemente son familiares o allegados de quien los nombra, lo más probable es que lo desconozcan todo.

Esta situación, como se pueden imaginar, es un problema bastante grave, porque al final el brazo ejecutor de las políticas del Gobierno de turno, hoy por hoy, sigue siendo la burocracia profesional, el funcionariado. Esta burocracia profesional –al menos eso nos dice la teoría política y administrativa- está formada por funcionarios cualificados técnicamente que, dirigidos por el Gobierno democráticamente elegido (que prioriza unas políticas públicas frente a otras en función del programa electoral que ha sido votado mayoritariamente por los ciudadanos) es es capaz de servir igualmente a Gobiernos de signo distinto, dado que siempre actúa con profesionalidad, eficiencia, eficacia y con vocación de servicio público. Este concepto es teóricamente muy interesante, dado que una burocracia así concebida no deja de ser un importante contrapeso profesional al Poder político, y puede ser bastante más resistente a su sistemática ocupación y a su reparto como botín del partido ganador. Precisamente por ese motivo, este es su diseño constitucional originario. Recordemos que el art.103 de la Constitución señala que: “La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho” añadiendo en su párrafo 3º que: “La Ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos, el acceso a la función pública de acuerdo con los principios de mérito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio de su derecho a sindicación, el sistema de incompatibilidades y las garantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones.”

Pero la práctica, como suele ser costumbre por estos lares, es un poco distinta. Muchos funcionarios competentes en puestos directivos se preguntan de que sirve quedarse esperando a que el Ministro, el Secretario de Estado o su Gabinete llamen para preguntar, pedir datos, solicitar informes o simplemente para resolver problemas que ellos conocen bien cuando los altos cargos prefieren “tirar” de su Administración paralela, los famosos Gabinetes, Donde puede haber de todo, como hemos visto, pero difícilmente lo más importante: criterio técnico y conocimiento de la maquinaria administrativa. Lo que sí suele haber es muchas ganas de complacer al político que les ha nombrado, y mucha disponibilidad horaria. Y también mucho interés en conservar un puesto donde, en estos tiempos de recortes y de crisis, se puede uno resguardar, blindando prebendas y evitando los recortes salariales que afectan al conjunto de los funcionarios, ya sea en forma de “gratificaciones especiales” o mediante cualquier otra fórmula jurídica ingeniosa de las que se están usando. A su vez, cuando los Gabinetes tiene que resolver problemas complejos, suelen “tirar” a su vez más de asesores externos de todo tipo de procedencia y extracción que de los funcionarios “de la casa”. Cuando no directamente de los interesados en la materia en cuestión, aunque sea empresas o agentes cuyo conflicto de intereses es evidente. La ventaja es que estos asesores externos siempre están disponibles, y además no suelen poner muchas pegas.

.

De esta forma, España se encamina irremisiblemente hacia la consolidación de una Administración paralela a la Administración profesional formada por los afines o leales al partido gobernante de turno, cuyo principal mérito es precisamente esa afinidad, y no su cualificación técnica, aunque puedan tenerla, como ya escribimos aquí, Los recortes que vamos viendo siguen la misma dirección, mientras que a los funcionarios profesionales con funciones directivas se les recorta el sueldo y se les relega a labores secundarias, se mantienen intactos los sueldos del personal de confianza a los que además se les encomiendan funciones cada vez más importantes, por incapaces que sean de realizarlas. Esta situación va a conducir, ya lo está haciendo, a que los funcionarios más cualificados estén cada vez más desmotivados y peor pagados, por lo que en esa situación su capacidad de resistencia frente a la ocupación de sus funciones por esta Administración paralela se ve muy mermada.  Es verdad que todavía subsisten islas administrativas donde -debida a la alta especialización requerida- la sustitución por la Administración paralela ha sido menor, pero la tendencia es básicamente la que hemos descrito.

Y la consecuencia no puede ser otra que el creciente desgobierno (por usar de nuevo la expresión que Alejandro Nieto ha popularizado en varios de sus libros) que padecemos, y que resulta cada vez más visible para todos, incluso para nuestros socios y acreedores. La razón es muy sencilla: el Gobierno no puede gobernar y dirigir de verdad sin una estructura administrativa eficiente, y si él mismo la desmantela o la ignora, simplemente no podrá gobernar más que sobre el papel, como ya está sucediendo. Como mucho, podrá elaborar leyes o Reales Decretos, o Planes, o Estrategias (no muy buenos, por cierto) o crear Comisiones que se eternizarán discutiendo y discutiendo, pero poco más. Un Gobierno, cualquier Gobierno, que renuncia al principio de mérito y capacidad para seleccionar al personal que va a ser responsable de ejecutar sus políticas y que prefiere primar la confianza y el servilismo está condenado, por capaces y voluntariosos que puedan ser algunos individuos aislados de mérito, a una falta de gestión, en el mejor de los casos, o a una gestión desastrosa, en el peor. O para ser más exactos, condena a sus ciudadanos, lo que es particularmente grave en una situación de crisis excepcional como la que vivimos.

Volvemos pues a una Administración ajena al principio de neutralidad política y de eficiencia, o sea, a una Administración de patronazgo, fácil presa de “los poderes fácticos”.  Estamos retrocediendo hasta los años 50 del siglo pasado, a tiempos anteriores a las famosas reformas administrativas de esa década que intentaron construir una burocracia profesional y con una gran cualificación técnica, vertebrada en torno a una serie de Cuerpos de funcionarios, cosa que, en gran medida, se consiguió pese a la falta de democracia.  Con esto no estamos defendiendo la vuelta al corporativismo ni a la ocupación de la Administración por parte de los Cuerpos tradicionales, ni siquiera de los nuestros, aunque podría hablarse mucho, y bien, de su vocación de servicio a las instituciones. Pero tampoco nos parece que una Administración ocupada por la partitocracia, dócil al Poder político, falta de cualificación y de directivos, presa fácil de los conseguidores de todo tipo, y sin criterio ni capacidad de oponerse a los agentes que la quieren utilizar en su provecho sea una alternativa razonable, y a las pruebas nos remitimos.

Elisa de la Nuez Sánchez-Cascado

Elisa de la Nuez Sánchez-Cascado es licenciada en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid (1980-1985). Accedió al Cuerpo de Abogados del Estado en el año 1988

En la Administración pública ha ostentando cargos tales como Abogado del Estado-Jefe de la Secretaría de Estado de Hacienda; Subdirectora General de Asuntos Consultivos y Contenciosos del Servicio Jurídico de la Agencia Estatal de Administración Tributaria; Abogada del Estado-Secretaria del Tribunal Económico-Administrativo Regional de Madrid; Abogada del Estado-Jefe Servicio Jurídico de la Rioja; Letrada en la Dirección General Registros y Notariado; Abogada del Estado ante el TSJ de Madrid; Abogada del Estado en la Dirección General del Servicio Jurídico del Estado del Ministerio de Justicia

En la actualidad compatibiliza su trabajo en los Juzgados de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional con otras labores profesionales.

En el sector público, ha ostentado muchos años el puesto de Secretaria General de una entidad pública empresarial.

En su dedicación al sector privado es socia fundadora de la empresa de consultoría Iclaves y responsable del área jurídica de esta empresa.

Destaca también su experiencia como Secretaria del Consejo de administración de varias empresas privadas y públicas, Secretaria del Consejo de Eurochina Investment,

de la de la SCR Invergestión de Situaciones Especiales, y de la SCR Renovalia de Energía; ha sido también Consejera de la sociedad estatal Seyasa y Secretaria de la Comisión de Auditoria Interna; Secretaria del Consejo de la sociedad estatal SAECA.

En el área docente ha colaborado en centro como ICADE; la Universidad Complutense de Madrid; la Universidad San Pablo-CEU o el Instituto de Estudios Fiscales. Ha publicado numerosas colaboraciones en revistas especializadas, de pensamiento y artículos periodísticos.

Es coeditora del blog ¿Hay derecho? y del libro del mismo nombre editado por Península junto con otros coautores bajo el pseudónimo colectivo “Sansón Carrasco” y Secretaria General de la Fundación ¿Hay Derecho?