¿Podrá el Gobierno actual cuadrar el círculo de la financiación regional?
“…El corazón humano está siempre pluralmente solicitado. ¿Es acaso posible unificar esa variedad de llamadas, incitaciones, deseos, o sería justamente intentar cuadrar el círculo?”.
Alvaro Pombo. La Cuadratura del Circulo
Con el telón de fondo de la actual situación de crisis en la Unión Europea y en España, aludo brevemente a continuación a los parámetros relevantes en un proceso de revisión del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas en España y cuestiono su viabilidad inmediata. Esta revisión, además de resultar obligatoria conforme a la legislación actual (LOFCA y normativa de desarrollo) que establecen su revisión quinquenal (el actual sistema data del año 2009), forma parte del conjunto de medidas ya comprometido por el Gobierno de España.
Adelanto ya aquí que en todos estos parámetros concurren las mismas circunstancias de incertidumbre y de expectación, que aunque puedan resultar estimulantes desde una perspectiva meramente intelectual, ofrecen inconvenientes serios desde el punto de vista de la previsibilidad económica y de la seguridad jurídica.
Política de estabilidad. Difícil “lucha contra el déficit” en España
El proyecto europeo de implantar una moneda única (el euro) fue precedido en 1997 por un Plan de Estabilidad y Crecimiento (PEC) del que se derivaba un compromiso de los Estados miembros de la Eurozona de limitar los déficits públicos a un determinado porcentaje del PIB. Una vez implantado el euro (años1999/2000) España adoptó su primera Ley de estabilidad presupuestaria (año 2001).
Al estallar posteriormente la crisis económica (2008) derivada más tarde en crisis financiera y ante la perspectiva de “rescates financieros”, Europa endureció sus exigencias. Ello “obligó” en España a una reforma del art. 135 de la Constitución(año 2011), seguida de la aprobación de una nueva “Ley de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera” (año 2012). Esta Ley afecta a todo el sector público, fija una serie de objetivos en materia de ingresos, gastos, deuda y déficit y establece un sistema de control del cumplimiento de los mismos.
En la actualidad los Estados de la Eurozona (salvo excepciones concretas) se han comprometido a respetar el límite máximo de déficit admisible del 3% de su Producto Interior Bruto (PIB). El Estado español – dada la situación generada por el reciente rescate de la banca- ha pactado con la UE un calendario específico de aproximación al objetivo final consistente en: año 2013 (6,5%), año 2014 (5,8%), año 2015 (4,2%) y año 2016 (2,8%). En el año 2013 se ha alcanzado una cifra de déficit global del 6,6%, esto es una décima más de lo permitido.
A su vez el objetivo global del Estado se desagrega en objetivos referentes a Administración Central, Comunidades Autónomas, Ayuntamientos y Seguridad Social. En el año 2013 el Consejo de Política Fiscal y Financiera asignó por primera vez un objetivo de déficit asimétrico a las diferentes CCAA. De las 17 CCAA solamente 7 han incumplido el objetivo en 2013 son : Navarra, Cataluña, Aragón, Castilla la Mancha, Comunidad Valenciana y Murcia.
En el bienio 2014-2015 España habrá de afrontar el mayor esfuerzo de reducción del déficit, Ofrece serias dudas de que pueda alcanzarse el objetivo propuesto si se tiene en cuenta la continuada caída de la recaudación de los impuestos que se viene produciendo desde el inicio de la crisis, y el mantenimiento (eventual incremento) del nivel de gasto, sin que se hayan adoptado por el Gobierno medidas estructurales de reducción / supresión de gastos superfluos.
En análogo sentido la Fundación de las Cajas de Ahorro (FUNCAS) en un reciente artículo publicado en Cuadernos de Información Económica, advierte que el cumplimiento del objetivo de reducción del déficit público requerirá medidas de ajuste adicionales para poder afrontar factores que dificultan el proceso de consolidación fiscal. Entre ellos contempla los siguientes: las elevadas previsiones de crecimiento económico para los años 2016 y 2017, la tendencia al alza de los gastos de pensiones, las dificultades para continuar reduciendo el gasto autonómico y el riesgo de que se aplace la realización de ajustes fiscales comprometidos por la administraciones autonómicas y locales ante la proximidad de las elecciones en 2015.
Por otra parte el citado estudio prevé que la deuda pública española alcanzará cotas máximas en 2017, situándose en el 104% del PIB, un 10% más que al cierre de 2013 en que alcanzó el 94% del PIB.
Reforma fiscal en España. Bajada de impuestos meramente “anunciada”.
Desde la llegada al Gobierno del Partido Popular (2111-12) se han adoptado medidas de incremento de los diferentes impuestos y sin embargo no se han traducido en un incremento de recaudación. Ante tal circunstancia se hace inexcusable una reforma en profundidad del sistema tributario en su conjunto que además ha de acompasarse con la revisión correspondiente del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas.
Diversas instituciones y organismos internacionales han expresado la conveniencia y/o necesidad de acometer esta tarea formulando recomendaciones concretas al respecto. El Gobierno español se comprometió con “la Troika” (Comisión UE, FMI y BCE) a presentar dicha reforma en fecha Marzo 2014. Estamos ya en Junio y tal compromiso no se ha cumplido todavía.
Es cierto que un “Comité de expertos” designado al efecto por el Gobierno ha rendido su informe siguiendo en gran medida las “recomendaciones” anteriores , sin embargo tanto el propio Ministro de Hacienda como un importante sector de opinión han manifestado su discrepancia en cuanto a aspectos concretos (“devaluación fiscal”) o su enfoque global (favorecer a las rentas del capital o grandes fortunas en detrimento de las rentas salariales, mantenimiento de las previas subidas de impuestos y aplazamiento de las anunciadas rebajas) .
Más recientemente el FIM ha formulado recomendaciones en el sentido de rebajar el Impuesto de Sociedades e incrementar el IVA, a propósito de las cuales el Ministro de Economía ha manifestado su discrepancia.
En definitiva la reforma anunciada se mantiene en la bruma de la indefinición en cuanto a contenidos (medidas concretas) y calendario de su efectiva implantación (sin duda condicionada ya por las pasadas elecciones europeas y por las futuras citas electorales previstas para 2015 y 2016).
Revisión del sistema de financiación de las CC.AA. ¿Un “sudoku”político-fiscal ?
Fue el ex ministro Solbes quien utilizó esta expresión para referirse a la difícil combinación de cálculos financieros y exigencias políticas que han venido concurriendo en el diseño del actual sistema y en el reparto de los recursos asignados a tal fin. Si a ello se añade la puja de algunas CCAA para obtener más competencias y recursos (en algunos casos hasta al extremo de pretender “regímenes especiales de concierto” e incluso la “secesión”) podemos dimensionar el volumen de ese quebradero de cabeza. Incluso en el terreno meramente técnico el actual sistema resulta de gran complejidad:
- Plantea problemas el cálculo de las “necesidades de gasto” de las CC-AA. carente de rigor.
- Plantea problemas la fijación del nivel suficiente de “cesión de tributos” del Estado a las CCAA” y los impuestos concretos y competencias tributarias en que debe concretarse la cesión.
- Plantea problemas la profusión de “Fondos LOFCA” con cargo a los cuales se financian las transferencias que garanticen la cobertura igual de los servicios prestados a los ciudadanos y la corrección de los desequilibrios entre las diferentes regiones, así como los criterios (indicadores) que se manejan para su asignación.
- Plantea problemas sus resultados, dando lugar a controversia las pretensiones de solidaridad u ordinalidad entre regiones esgrimidos por unas y otras.
A todo ello hay que añadir la “discriminación” que ha supuesto tradicionalmente el mantenimiento fuera del sistema común de financiación el “régimen foral concertado “ del País Vasco y Navarra y el nuevo desafío planteado por el Presidente de la “Generalitat” de Cataluña en favor de una Hacienda propia y de una eventual secesión.
Un nuevo Marco Regional y Financiero en la UE.
Desde 1986 año en que España se adhirió a las Comunidades Europeas se ha venido beneficiando de modo sustancial de recursos financieros –Fondos Estructurales y Fondos de Cohesión- de la hoy Unión Europea.
Dicha situación se ha visto afectada más tarde, por las recientes incorporaciones ala Uniónde países del Este europeo con nivel de renta “per cápita” inferior a la media europea y por las exigencias de austeridad derivadas de la actual crisis económica.
Ello se ha traducido, para el período 2014-2020, en una modificación de los criterios de selección de regiones susceptibles de beneficiarse (“mapas de elegibilidad”-) de los Fondos de Cohesión (de los que quedan excluidas las regiones españolas) y de los Fondos Estructurales (en los que se prevé van a participar Extremadura, Andalucía, Murcia y Castilla la Mancha). En ese mismo período la UE invertirá en las regiones españolas un total de 28.560 millones de euros.
Por otra parte conforme a este Nuevo Marco la inversión no atenderá principalmente a consideraciones geográficas o territoriales como venía ocurriendo con anterioridad, sino que se concentrará en proyectos que atiendan a la creación de empleo, competitividad, crecimiento económico, calidad de vida y desarrollo sostenible. Todo ello en ejecución de la “Estrategia Europea2020”. Se trata pues de un cambio e enfoque de la política regional europea a cuyas nuevas reglas habrá que adaptarse.
CONCLUSIÓN. Todos los elementos y variables antes descritos están imbricados entre sí e implicados en un proceso de revisión del sistema de financiación de las CCAA, ya sea como términos de referencia, ya sea como parámetros determinantes, sin que pueda descartarse incluso que se precisen reformas en la Constitución Española de diverso alcance. Pues bien, abordar un proceso de tal complejidad técnica y carga política es una tarea ardua, que requiere por parte del Gobierno central, que ha de pilotarlo en una situación actual de incertidumbre , un nivel de autoridad y de capacidad negociadora de la que quizás carece en estos momentos en estos momentos , desgastado como está por los “recortes sociales” practicados ante la crisis, con un mermado apoyo electoral en las recientes elecciones europeas y con nuevas citas electorales en ciernes . Por tanto , auque pueda resultar frustrante , no resulta aventurado prever un escenario en el que sea el propio Gobierno actual el que proponga una prórroga de la vigencia del actual sistema común de financiación de las CCAA y el aplazamiento del inicio del proceso para su revisión , lo que exigiría ser aprobado mediante Ley.
Abogado. Inspector de Hacienda. Consejero Financiero en la Delegación de España ante la OCDE. Director en el Departamento Fiscal de Price Waterhouse. Presidente del Tribunal Económico-Administrativo Regional de Madrid.