A vueltas con la elección de alcaldes
El Presidente del Gobierno ha anunciado que quiere promover, como medida de regeneración democrática, la elección directa de las alcaldías. Como argumento señaló: “no puede ser que las coaliciones entre partidos impidan que sean alcaldes quienes han sido elegidos por los ciudadanos”. Cabría pensar, entonces, que el vigente sistema de elección municipal está degradado en términos democráticos. ¿Lo está? Dependerá, claro, de qué se entienda por degradación y regeneración democráticas pero, por emplear una comparación, el procedimiento que tenemos ahora en la inmensa mayoría de los ayuntamientos no es muy diferente del previsto para el nombramiento del Presidente del Gobierno: según el artículo 196 de la Ley Electoral (LOREG) si alguno de los candidatos a la alcaldía “obtiene la mayoría absoluta de los votos de los concejales es proclamado alcalde”; esa es la misma exigencia que prevé el artículo 99 de la Constitución(CE) para el nombramiento del Presidente del Gobierno en primera votación.
En segunda y sucesivas votaciones el Jefe del Gobierno puede ser nombrado por mayoría simple y, por tanto, sin el apoyo expreso de la mayoría de los miembros del Congreso; en los ayuntamientos no hay posteriores votaciones sino que, a falta de mayoría absoluta, es nombrada la persona que encabece la lista que haya obtenido más votos populares. Por tanto, y aunque sea de manera indirecta, es probable que en los Ayuntamientos la alcaldía la ostente la persona que encabeza la lista más votada, bien porque dicha candidatura ha obtenido mayoría absoluta o porque es la que más sufragios consiguió; cabe, claro, que consiga la alcaldía una persona que, sin encabezar la lista más votada, haya obtenido el mayor número de votos de los concejales. Pero eso es también posible en la investidura de la presidencia del Gobierno y si es menos probable se debe, precisamente, a que las elecciones al Congreso ofrecen resultados menos proporcionales –léase, menos democráticos- que las elecciones municipales: en los comicios a todos los ayuntamientos de más de 5.000 habitantes se elige un número de concejales lo suficientemente alto como para que la elección sea muy proporcional, cosa que no ocurre en las elecciones al Congreso –órgano que nombra al Presidente del Gobierno-, donde un partido –el PP en la actualidad- con el 44% de los votos tiene el 53% de los Diputados. Finalmente, en las alcaldías siempre habrá una persona elegida por los ciudadanos, dado que no se puede ser alcalde sin ser concejal; tal cosa no es necesaria en la Presidencia del Gobierno, donde no es jurídicamente imprescindible ser parlamentario.
En todo caso, la elección directa de las alcaldías es tan constitucional como la indirecta que hoy tenemos, pues la CE prevé que “los alcaldes serán elegidos por los concejales o por los vecinos” (art. 140). ¿Cuál será la fórmula más adecuada? Depende. ¿De qué? De lo que se quiera conseguir. Hasta ahora se ha optado por un sistema de gobierno municipal “parlamentario”: el Pleno de la Corporación nombra al alcalde y puede destituirlo a través de una moción de censura constructiva (art. 197 LOREG), se prevé la posibilidad de que el alcalde plantee una cuestión de confianza (art. 197 bis LOREG) y el propio Pleno tiene atribuidas funciones muy relevantes y similares, en términos comparativos, a una Cámara parlamentaria. No hay, pues, un sistema de gobierno municipal muy diferente al autonómico y al estatal.
Introducir la elección directa para las alcaldías –no se ha aclarado, ahora que tanto preocupa el ahorro, si en primera o segunda vuelta- significaría optar, al menos en teoría, por un modelo “presidencialista” pero para que dicha opción sea coherente en términos de funcionamiento de la corporación debe ir acompañada de profundos cambios en el gobierno local y en el propio sistema electoral municipal: si se elige al alcalde de manera simultánea y separada a los concejales podría ocurrir que el primero no tuviera suficiente apoyo en el ayuntamiento, con el riesgo de parálisis o inestabilidad; si para evitar esa situación se concede a la lista que apoya al alcalde una prima electoral para que alcance más concejalías que las que le corresponderían por los resultados obtenidos habrá que ver si ese premio es proporcional en términos democráticos, pues si es muy alto se estará desvirtuando el mandato constitucional de que el voto sea igual, lo que no sucedería si el hecho de optar por una lista vale mucho más que preferir a otra. A lo anterior habría que añadir la necesidad de algún mecanismo legal de control por parte de la oposición para que el gobierno local no devenga en caudillaje. En suma, esta presidencialización de las alcaldías tendría que hacerse con sumo cuidado para que no genere resultados menos democráticos que el sistema vigente y, en todo caso, debería ir acompañada de muchos más cambios legislativos. Es curioso que nada se haya dicho al respecto en la muy reciente Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local.
Habría, pues, que darle alguna vuelta más no solo a la elección en primera o segunda convocatoria sino al conjunto de la propuesta del Presidente del Gobierno. Y si se precisa más información se puede consultar, entre otros estudios, El informe del Consejo de Estado sobre la reforma electoral, del año 2009, que se extiende sobre este particular. Y es que, salvo en Amanece que no es poco, todos, incluidos los alcaldes, somos contingentes y nadie es necesario.
Doctor en Derecho con premio extraordinario por la Universidad de Oviedo. Es Profesor Titular de Derecho Constitucional de la Universidad de Oviedo y está acreditado como Catedrático de Derecho Constitucional.
Ha sido Magistrado Suplente del Tribunal Superior de Justicia de Asturias y Asesor del Secretario de Estado de Relaciones con las Cortes en el Ministerio de la Presidencia. Sus líneas de investigación giran en torno a:
Estado democrático, representación política, partidos políticos, derecho electoral y derecho de asociación, extranjería e inmigración.
Ha comparecido como experto en la Comisión creada en el Senado para el estudio de la clarificación del sistema de voto.
Es autor, entre otros, de los siguientes libros: Los partidos y las distorsiones jurídicas de la democracia; Los partidos políticos en el sistema constitucional español; El derecho de voto; Elecciones municipales y gobierno local, y El derecho europeo de familia.
Ha impartido cursos y conferencias en varias universidades españolas y de Italia, México, Cuba, Brasil, Argentina, Bolivia y Colombia. Además, ha realizado estancias de investigación en universidades de Italia, Portugal, Alemania y Estados Unidos.
Ha participado en la elaboración de la propuesta Porlademocraciadirecta.org, para promover el cambio constitucional en materia de iniciativa legislativa popular, referendos y reforma constitucional.
Un artículo muy pertinente en los tiempos de propuesta de reforma que vivimos. Discrepo, en parte, de la afirmación de que el sistema actual sea de un corte parlamentario. Creo que al sistema municipal español le falta lo más importante de un sistema parlamentario, aprobar normas con rango de ley. Dado que la Administración municipal no se escapa del pleno sometimiento a ley, y dado que la potestad reglamentaria no puede desarrollarse en contra de la ley, las competencias más importantes de los municipios de desarrollan en el ámbito propio de un ejecutivo. El pleno teniendo diversas competencias tiene 3 fundamentales: el control de la labor de gobierno, la aprobación de los presupuestos y la aprobación y modificación de reglamentos y ordenanzas municipales. Incluso el propio pleno tiene competencias más propias de un ejecutivo, como la determinación de los niveles esenciales de la organización municipal o la citada aprobación de normas de rango reglamentario. Con la elección directa del alcalde, si este se encuentra en minoría en el pleno, algunas ordenanzas y reglamentos quedarán fosilizados, con pocos cambios. No creo que ese sea el aspecto más importante. Tampoco creo que se pierda en capacidad de control por parte del pleno. El aspecto que sí tiene corte parlamentario y que creo que es clave es la aprobación de los presupuestos, porque de ellos dependen los proyectos que más interés suscitan en la vida municipal, como alteraciones en la prestación de diversos servicios o la realización o no de determinadas obras.
Soy partidario de la estabilidad presupuestaria y me preocupa el efecto que podría tener sobre la austeridad municipal de una medida que fomente la existencia de alcaldes en minoría. Un alcalde en minoría podría verse incentivado a buscar muchos apoyos puntuales a cambio de sucesivos proyectos con un importante coste. Otra posibilidad es que la existencia de muchos alcaldes en minoría lleve a muchas prórrogas de presupuestos, lo que podría favorecer la austeridad. Pero las prórrogas de los presupuestos pueden llevar a no tomar medidas que, a largo plazo, cambien la estructura del gasto municipal, algo que puede requerir la necesaria austeridad municipal.
Creo que la elección directa de los alcaldes puede tener efectos muy ambiguos sobre la vida municipal. Es necesario conocer más detalles, pero creo que lo fundamental del debate es cómo va a afectar a la austeridad municipal.
Reciba un cordial saludo.
Estimado Gonzalo: Ya era lo que faltaba: más “diarrea legislativa” municipal. Un ayuntamiento al igual que las CC.AA. no deberían “legislar” (con rango de Ley) ya que esto correspondería al Estado y se evitaría el “carajal” de inseguridad jurídica que padecemos. El rango en norma está directamente relacionado con la importancia de su repercusión pública. Cuando el artº 14 de la C.E. habla de la “igualdad” ante la Ley, no dice que se excluyan los propios organismos públicos, sino que que al revés, deberían cumplirla en forma ejemplar. Como le supongo profesional del derecho, puedo pensar que Vd. mismo padece en sus propias carnes el caos de normas actuales. Lo que sería deseable es que se aclarara precisamente tales rangos normativos para saber bien a qué atenernos. Eso sería seguridad jurídica.
Un artículo muy pertinente en los tiempos de propuesta de reforma que vivimos. Discrepo, en parte, de la afirmación de que el sistema actual sea de un corte parlamentario. Creo que al sistema municipal español le falta lo más importante de un sistema parlamentario, aprobar normas con rango de ley. Dado que la Administración municipal no se escapa del pleno sometimiento a ley, y dado que la potestad reglamentaria no puede desarrollarse en contra de la ley, las competencias más importantes de los municipios de desarrollan en el ámbito propio de un ejecutivo. El pleno teniendo diversas competencias tiene 3 fundamentales: el control de la labor de gobierno, la aprobación de los presupuestos y la aprobación y modificación de reglamentos y ordenanzas municipales. Incluso el propio pleno tiene competencias más propias de un ejecutivo, como la determinación de los niveles esenciales de la organización municipal o la citada aprobación de normas de rango reglamentario. Con la elección directa del alcalde, si este se encuentra en minoría en el pleno, algunas ordenanzas y reglamentos quedarán fosilizados, con pocos cambios. No creo que ese sea el aspecto más importante. Tampoco creo que se pierda en capacidad de control por parte del pleno. El aspecto que sí tiene corte parlamentario y que creo que es clave es la aprobación de los presupuestos, porque de ellos dependen los proyectos que más interés suscitan en la vida municipal, como alteraciones en la prestación de diversos servicios o la realización o no de determinadas obras.
Soy partidario de la estabilidad presupuestaria y me preocupa el efecto que podría tener sobre la austeridad municipal de una medida que fomente la existencia de alcaldes en minoría. Un alcalde en minoría podría verse incentivado a buscar muchos apoyos puntuales a cambio de sucesivos proyectos con un importante coste. Otra posibilidad es que la existencia de muchos alcaldes en minoría lleve a muchas prórrogas de presupuestos, lo que podría favorecer la austeridad. Pero las prórrogas de los presupuestos pueden llevar a no tomar medidas que, a largo plazo, cambien la estructura del gasto municipal, algo que puede requerir la necesaria austeridad municipal.
Creo que la elección directa de los alcaldes puede tener efectos muy ambiguos sobre la vida municipal. Es necesario conocer más detalles, pero creo que lo fundamental del debate es cómo va a afectar a la austeridad municipal.
Reciba un cordial saludo.
Felicidades por la entrada: aporta información, es ponderada y permite en definitiva dar una herramienta para opinar.
Pero, y aquí es donde algo me chirría, esta asepsia técnica es a la vez el mayor peligro: primero, porque el gobierno y el legislador (incluídos los partidos de la oposición) son muy groseros; no reparan en minucias técnicas. Basta con realizar una lectura parcial del artículo y ya se tiene una coartada para justificar la reforma (del tipo, empezamos por aquí y luego creamos una comisión técnica para estudiar la imprescindible reforma siguiente)
Segundo, la asepsia, la equidistancia, nunca son tales. No opinar ni siquiera como conclusión, supone avalar esta reforma. No será que este blog no opina. Y las consideraciones finales del artículo, no son más que eso, críticas veladas que dan por supuesta la bondad y finura gobierno.
Gracias de todos modos por el trabajo que hacen, aunque muchas veces no esté de acuerdo con Ustedes.
Felicidades por la entrada: aporta información, es ponderada y permite en definitiva dar una herramienta para opinar.
Pero, y aquí es donde algo me chirría, esta asepsia técnica es a la vez el mayor peligro: primero, porque el gobierno y el legislador (incluídos los partidos de la oposición) son muy groseros; no reparan en minucias técnicas. Basta con realizar una lectura parcial del artículo y ya se tiene una coartada para justificar la reforma (del tipo, empezamos por aquí y luego creamos una comisión técnica para estudiar la imprescindible reforma siguiente)
Segundo, la asepsia, la equidistancia, nunca son tales. No opinar ni siquiera como conclusión, supone avalar esta reforma. No será que este blog no opina. Y las consideraciones finales del artículo, no son más que eso, críticas veladas que dan por supuesta la bondad y finura gobierno.
Gracias de todos modos por el trabajo que hacen, aunque muchas veces no esté de acuerdo con Ustedes.
La finalidad de esta entrada es sencillamente explicar como funciona el sistema hoy y como podría funcionar con los cambios. No nos extendemos más por la sencilla razón de que el “globo sonda” no incluye muchos detalles, como bien indica el profesor Presno, al que le pedí yo este post y que me dijo, con razón, que no había suficientes datos como para pronunciarse a favor o en contra, pero que en todo caso de hacerse una reforma no podría ser un parcheado más sino una reforma global y que tocase varios temas. Con esto, velada o no veladamente, lo que queremos decir es que hay que esperar a los detalles pero modificar solo un aspecto de la elección de los alcaldes a seis meses vista cuando se acaba de hacer una reforma de la Administración local sin que se haya planteado ni siquiera un debate sobre esta importante cuestión no parece ni serio ni razonable ni muy democrático.
Gracias por el comentario
La finalidad de esta entrada es sencillamente explicar como funciona el sistema hoy y como podría funcionar con los cambios. No nos extendemos más por la sencilla razón de que el “globo sonda” no incluye muchos detalles, como bien indica el profesor Presno, al que le pedí yo este post y que me dijo, con razón, que no había suficientes datos como para pronunciarse a favor o en contra, pero que en todo caso de hacerse una reforma no podría ser un parcheado más sino una reforma global y que tocase varios temas. Con esto, velada o no veladamente, lo que queremos decir es que hay que esperar a los detalles pero modificar solo un aspecto de la elección de los alcaldes a seis meses vista cuando se acaba de hacer una reforma de la Administración local sin que se haya planteado ni siquiera un debate sobre esta importante cuestión no parece ni serio ni razonable ni muy democrático.
Creo que con el intento de cambio del sistema de elección de alcaldes volvemos a Lampedusa: cambiar algo para que todo siga igual. El asunto tiene mayor calado y mucho que ver con el sistema electoral existente donde, hasta el momento, se ha primado a los “grandes” o “poderosos” (en algún comentario de este mismo blog) por aquello de la “gobernabilidad”. Los ayuntamientos tienen su justificación en la atención directa de los problemas o necesidades de sus ciudadanos y como gestores de los mismos ante el resto de las AA.PP. De esta forma se produce la interacción política. Por otra parte constituyen la base esencial de la participación y convivencia democráticas y, en definitiva, son una escuela de formación en gestión política y pública. El alcalde no es (o no debe ser ) el “cacique” o el “jefe”, sino el representante y portavoz de las decisiones ciudadanas explicitadas a través de unos representantes elegidos directamente entre los propios ciudadanos. No caigamos de nuevo en los personalismos y carismas supuestos en determinadas personas que son producto de operaciones de imagen y que fabrican ídolos con pies de barro. La cuestión es salir del sistema adulterado que tenemos.
Estimado O,Farrill, estoy muy de acuerdo en que la proximidad convierte a los ayuntamientos en el cauce más accesible para la participación política y en la gestión pública. Por eso creo que los ayuntamientos tienen importantes labores de gobierno y por ello digo que el sistema municipal español tiene rasgos de corte parlamentario, como el control del pleno a esa labor de gobierno y la aprobación por el pleno del presupuesto, pero no la de aprobación de normas con rango de ley, que es la función más importante de un parlamento. No estoy a favor de que los ayuntamientos aprueben normas con rango de ley, sino que creo que la labor más importante de los municipios es de gestión, como bien señala usted, y no estrictamente parlamentaria, aunque el pleno municipal tenga algunos rasgos parlamentarios.
Habrá que ver el contenido concreto de la propuesta, pero efectivamente no parece sencillo que vaya a favorecer la interacción política. Esperemos que nos sorprendan positivamente.
Un cordial saludo.
Oportuno e instructivo artículo. Poco más que pedirle. Si para opinar hay que estar informados, este post cumple sobradamente con el segundo de los axiomas. Gracias.
Oportuno e instructivo artículo. Poco más que pedirle. Si para opinar hay que estar informados, este post cumple sobradamente con el segundo de los axiomas. Gracias.