La nueva Ley de procedimiento administrativo común como un nuevo paradigma de relación entre los ciudadanos y la Administración
La nueva Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas, aprobada a la par que la Ley de régimen jurídico del sector público, está llamada a convertirse en el punto de inflexión del presente proceso de transformación de la manera en que se relacionan habitualmente los ciudadanos con las administraciones que gestionan, tutelan y supervisan tantas actividades que les incumben.
Son muchos los aspectos de la Ley que pudieran ser susceptibles de exegesis o comentario y probablemente será abundante la bibliografía que en breve podrá consultarse sobre este nuevo texto legal. Sin embargo, en esta breve reflexión quisiera centrarme en la importancia –y el riesgo- que tiene abordar en este momento un cambio de paradigma tan relevante como el que supone pretender trasladar el eje de la relación ciudadano/administración desde el acto presencial de aquél en la sede física del Ministerio, la comunidad autónoma o el ayuntamiento, a una relación preferentemente –y en la mayoría de los casos, preceptivamente- virtual mediante el empleo de medios electrónicos.
La Ley (art 14) establece como regla general la obligatoriedad de la relación mediante medios electrónicos expresamente para todas las personas jurídicas con independencia de su tamaño. Solo las personas físicas podrán elegir si para el ejercicio de sus derechos y obligaciones se comunican con las Administraciones Públicas a través de medios electrónicos o no, salvo –y este matiz es importante- que estén obligadas a relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas. Dicha obligación podrá establecerse mediante norma de rango reglamentario que será establecida por cada Administración para determinados procedimientos y “para ciertos colectivos de personas físicas que por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios”, dejando a discreción de la respectiva administración la valoración de esas circunstancias. En este punto es digno de destacarse que, mientras para introducir cualquier trámite nuevo en un procedimiento administrativo se exige una norma con rango de Ley (art. 1.2 LPA), para obligar a las personas físicas a que necesariamente hayan de relacionarse con la Administración bastará una disposición reglamentaria. Al mismo tiempo, como un precedente de a que colectivos se les pueden llegar a imponer esta obligación, cabe recordar que la Ley 18/2014 al implantar el Sistema de Garantía Juvenil orientado a facilitar la inserción laboral de los jóvenes poco cualificados de 16 a 25 años (los celebres “ni-ni”) estableció la inscripción electrónica la forma principal de incorporación al sistema por parte de los interesados.
Es cierto que la Ley, además del plazo de dos años previsto en el segundo párrafo de la Disposición final séptima, en su Disposición transitoria cuarta prevé otra vacatio legis hasta cierto punto indeterminada a este aspecto crucial de la nueva regulación, estableciendo que “mientras no entren en vigor las previsiones relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico, las Administraciones Públicas mantendrán los mismos canales, medios o sistemas electrónicos vigentes relativos a dichas materias, que permitan garantizar el derecho de las personas a relacionarse electrónicamente con las Administraciones”. Pero, en cualquier caso, se establece un horizonte temporal aproximado al final del cual, la nueva situación va a ser definitiva.
No cabe la menor duda de que tras este cambio de modelo de relación subyace un ideal de modernización administrativa y un objetivo de reducción de gasto público al facilitar la disminución del número de personal dedicado a la atención presencial de los ciudadanos y disminuyendo la cantidad de papel empleado. La inmediatez de los flujos de información entre dependencias administrativas permitirá acortar también los plazos reales de tramitación de muchos de los expedientes.
También es cierto que la utilización de las nuevas tecnologías para relacionarse con las administraciones públicas no es algo que haya inventado esta Ley: la administración tributaria, universidades, numerosos ayuntamientos, la seguridad social, etc… en los últimos años cada vez han implementado más procedimientos a los que se puede acceder on line. En ese sentido la norma ahora aprobada no hace sino profundizar en este camino.
Sin embargo, la adopción de la vía electrónica como la vía preferente y en la mayoría de los casos preceptiva, a poco que analicemos la realidad tanto de la sociedad como de la administración española, plantea algunas incógnitas.
En primer término, resulta prudente dudar acerca de si nuestras administraciones públicas están preparadas para incorporar a corto plazo estos procedimientos, no solo desde el punto de vista tecnológico –que también- sino, sobretodo, desde el punto de vista de los recursos humanos. No debemos olvidar que, fruto de las políticas de no reposición de plantilla abordadas durante los últimos años, nos encontramos con que la media de edad de nuestros empleados públicos es de 50 años; a los cuales a partir de la entrada en vigor de la Ley se les va a exigir que realicen sus funciones como si fueran nativos digitales. Será necesario hacer un esfuerzo tanto en formación como en motivación para superar los episodios de “resistencia al cambio” que inevitablemente van a surgir.
Por otro lado, tal y como hemos visto, a los ciudadanos se les va a imponer una forma de actuación que dejará completamente fuera de juego a un sector importante de la población, dejándolos en manos de gestores administrativos –lo que supone un coste añadido- o de los funcionarios destinados en los denominados “puntos de acceso general electrónico”.
En efecto, según se desprende de los estudios realizados por el INE, aunque el uso de las tecnologías de información y comunicación (TIC) en los hogares ha crecido en los últimos años, sigue existiendo una brecha digital entre los usuarios y no usuarios que se puede atribuir a una serie de factores: la falta de infraestructura (en particular en las zonas rurales), la falta de conocimientos de informática y habilidades necesarias para participar en la sociedad de la información, o la falta de interés en lo que la sociedad de la información puede ofrecer, circunstancias que afectan de manera especial al sector de población de más edad. Actualmente, según la encuesta sobre equipamiento y uso de tecnologías de información y comunicación en los hogares, existe un 25% de personas en España que no han empleado Internet durante los últimos tres meses y un 21% de hogares sin conexión a Internet, porcentaje que se incrementa hasta el 23% de hogares sin conexión a banda ancha. Por otra parte, la utilización de Internet para realizar transacciones aún es menor, así solo un 32% de la población ha utilizado este medio para adquirir bienes o servicios. Éste último dato resulta especialmente relevante a la hora de valorar la aceptación que, en el momento presente, tendrá entre el público la utilización de los medios electrónicos para relacionarse de manera voluntaria con la Administración.
Una aplicación poco prudente de la norma que comentamos pudiera perjudicar a esos sectores de la sociedad a los que hacíamos antes referencia, aquellos con menos acceso a la educación, a las personas mayores, a los que carecen de recursos para acceder a la infraestructura y equipos necesarios, etc
Ante esta realidad cabe preguntarse si la vacatio legis prevista, será tiempo suficiente para resolver estas carencias y problemas. Si el establecimiento del canal electrónico como sistema preferente o preceptivo de relación va a acercar realmente la administración a la ciudadanía o si, por el contario, va a comportar un obstáculo añadido que el administrado ha de superar para poder ejercer sus derechos.
La manera en la que el Gobierno resultante de las próximas elecciones aborde estos dilemas y los recursos que invierta en resolver los problemas planteados serán determinantes para verificar que los objetivos de la nueva LPA puedan finalmente llegar a cumplirse.
Abogado. Licenciado en Derecho y en Ciencias Políticas y Sociología por la Universidad Complutense de Madrid, pertenece, por oposición al Cuerpo Superior de Letrados de la Administración de la Seguridad Social, y a la Escala de Letrados de la Xunta de Galicia. Ha participado como autor o coautor en más de una treintena de publicaciones jurídicas entre monografías, artículos y obras colectivas. Desde el año 2005 es Académico correspondiente de la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación.
Coincido plenamente con las cautelas sobre la imperativa tecnificación de la relación ciudadano-Administración. Adjunto un reciente "post" del blog Espacio Tributario donde, entre otros aspectos, se abunda en ese extremo de la Ley 39/2015. http://fiscal.blogsiga.net/index.php/la-nueva-ley-de-procedimiento-administrativo-disculpen-que-no-me-levante/
Creo que hay que poner el acento en los verdaderos dislates de la nueva regulación, lo demás es accesorio, puro humo. A título de ejemplo y dado que hay regulación en los dos textos legales:
http://fiscal.blogsiga.net/index.php/la-ley-402015-o-el-ocaso-de-la-responsabilidad-patrimonial-del-estado-legislador/
Coincido plenamente con las cautelas sobre la imperativa tecnificación de la relación ciudadano-Administración. Adjunto un reciente "post" del blog Espacio Tributario donde, entre otros aspectos, se abunda en ese extremo de la Ley 39/2015. http://fiscal.blogsiga.net/index.php/la-nueva-ley-de-procedimiento-administrativo-disculpen-que-no-me-levante/
Resolución de 29 de octubre de 2015, de la Subsecretaría, por la que se publica la Resolución conjunta de la Dirección General de los Registros y del Notariado y de la Dirección General del Catastro, por la que se regulan los requisitos técnicos para el intercambio de información entre el Catastro y los Registros de la Propiedad.
"Disposición adicional segunda. Formato informático del libro del edificio.- A fin de facilitar la consulta, tratamiento, archivo y publicidad registral del libro del edificio, conforme al artículo 202 de la Ley Hipotecaria, y su puesta a disposición del Catastro, conforme a lo previsto en la presente resolución, el citado libro del edificio, con el contenido regulado en el artículo 7 de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación, deberá presentarse al Registro de la Propiedad, en soporte informático, en formato PDF y autenticado por el promotor con su firma electrónica o por otro medio fehaciente."
¿Qué pasa en el caso, relativamente frecuente, de varios hermanos que heredan un solar familiar, declaran obra nueva -no obra antigua- y promueven un edificio en régimen de propiedad horizontal, adjudicándose departamentos privativos -viviendas, garajes y trasteros- cada uno de ellos? No son empresarios, ni profesionales, y sin embargo tienen que hacer libro del edificio al no tratarse de una única vivienda unifamiliar para uso propio. Se les olbiga reglamentariamente a la confección electrónica del documento, si bien es cierto que la norma no habla de su presentación electrónica en el registro de la propiedad, sino solamente del formato del libro, se presente como se presente.
Por otra parte, y aunque no tenga nada que ver, ¿qué ha ocurrido en la nueva ley con la delegación de firma, las competencias delegadas y el régimen de delegación de competencias de la derogada ley 30/1992?
La regulación sobre delegación de competencias etc se encuentra ahora en el capítulo II del Título preliminar de la nueva Ley de Régimen Jurídico del Sectro público, de misma fecha que la nueva LPA.
Resolución de 29 de octubre de 2015, de la Subsecretaría, por la que se publica la Resolución conjunta de la Dirección General de los Registros y del Notariado y de la Dirección General del Catastro, por la que se regulan los requisitos técnicos para el intercambio de información entre el Catastro y los Registros de la Propiedad.
"Disposición adicional segunda. Formato informático del libro del edificio.- A fin de facilitar la consulta, tratamiento, archivo y publicidad registral del libro del edificio, conforme al artículo 202 de la Ley Hipotecaria, y su puesta a disposición del Catastro, conforme a lo previsto en la presente resolución, el citado libro del edificio, con el contenido regulado en el artículo 7 de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación, deberá presentarse al Registro de la Propiedad, en soporte informático, en formato PDF y autenticado por el promotor con su firma electrónica o por otro medio fehaciente."
¿Qué pasa en el caso, relativamente frecuente, de varios hermanos que heredan un solar familiar, declaran obra nueva -no obra antigua- y promueven un edificio en régimen de propiedad horizontal, adjudicándose departamentos privativos -viviendas, garajes y trasteros- cada uno de ellos? No son empresarios, ni profesionales, y sin embargo tienen que hacer libro del edificio al no tratarse de una única vivienda unifamiliar para uso propio. Se les olbiga reglamentariamente a la confección electrónica del documento, si bien es cierto que la norma no habla de su presentación electrónica en el registro de la propiedad, sino solamente del formato del libro, se presente como se presente.
Por otra parte, y aunque no tenga nada que ver, ¿qué ha ocurrido en la nueva ley con la delegación de firma, las competencias delegadas y el régimen de delegación de competencias de la derogada ley 30/1992?
Gracias, no me daba cuenta de la sistemática. Veo que han repartido materias entre ambas leyes.
Gracias, no me daba cuenta de la sistemática. Veo que han repartido materias entre ambas leyes.
Se sigue confundiendo la tarea de "gobernar" con la imposición de nuevas leyes a los ciudadanos que, como en el caso que se comenta, es un despropósito más que pone en evidencia el desconocimiento de la realidad social por quienes dicen ser sus representantes o dirigentes. Al final, como en el caso de cambio de hora (totalmente arbitrario) habrá que preguntar ¿a quien beneficia? Desde luego a los administrados (que somos todos) no. Cuando se sigue poniendo al administrador por encima de sus administrados (algo ya frecuente en casi todos los sectores) continúa retorciéndose el sentido democrático y de soberanía popular proclamado en la C.E. No me extraña que luego pase lo que pasa: desobediencia de tales imposiciones. El procedimiento administrativo franquista era más garantista que el que se nos quiere imponer desde el sistema democrático ¿al servicio de quien? No, no es para ahorro de funcionarios públicos, ni de papel, ni de burocracia. Es para un nuevo sistema de control sobre los ciudadanos que, además, se verán obligados a "tecnificarse" en aras de lo que ya proclamó Kissinger: fuera industrias, sólo tecnologías y servicios. La ciudad fantasma de Detroit, la quiebra de la economía y sus burbujas y la destrucción de empleo son el resultado. SI Dios no lo remedia o la sociedad no se rebela, acabaremos con un "chip" insertado en alguna parte de nuestro cuerpo para facilitar la tarea de control antes de cinco años.
Se sigue confundiendo la tarea de "gobernar" con la imposición de nuevas leyes a los ciudadanos que, como en el caso que se comenta, es un despropósito más que pone en evidencia el desconocimiento de la realidad social por quienes dicen ser sus representantes o dirigentes. Al final, como en el caso de cambio de hora (totalmente arbitrario) habrá que preguntar ¿a quien beneficia? Desde luego a los administrados (que somos todos) no. Cuando se sigue poniendo al administrador por encima de sus administrados (algo ya frecuente en casi todos los sectores) continúa retorciéndose el sentido democrático y de soberanía popular proclamado en la C.E. No me extraña que luego pase lo que pasa: desobediencia de tales imposiciones. El procedimiento administrativo franquista era más garantista que el que se nos quiere imponer desde el sistema democrático ¿al servicio de quien? No, no es para ahorro de funcionarios públicos, ni de papel, ni de burocracia. Es para un nuevo sistema de control sobre los ciudadanos que, además, se verán obligados a "tecnificarse" en aras de lo que ya proclamó Kissinger: fuera industrias, sólo tecnologías y servicios. La ciudad fantasma de Detroit, la quiebra de la economía y sus burbujas y la destrucción de empleo son el resultado. SI Dios no lo remedia o la sociedad no se rebela, acabaremos con un "chip" insertado en alguna parte de nuestro cuerpo para facilitar la tarea de control antes de cinco años.
Muchas gracias, D. José María. Me temo que le va a tocar Ud. también algún Texto Refundido de reciente publicación. Me voy a tener que matricular en Derecho de nuevo, pero a ver quién trabaja mientras tanto. Tengo un amigo consejero-delegado de un gran grupo español que hizo hace bastantes años la mitad de la carrera y ahora ha vuelto a estudiar (por las noches, evidentemente) por la UNED y, como no sigue el BOE, se ha quedado "patidifuso" de tanto cambio normativo, si bien dice: "aunque nada ha mejorado realmente" desde su punto de vista de gran empresario. Si comparamos lo que ha avanzado, por ejemplo, la biología molecular que hace nada existe, y el Derecho, en este caso el Derecho público, a mí, al menos me entran unos deseos irrefrenables de sollozar.
¿Por qué se fija en algo que en absoluto es novedad? Hace ya muchos años que en diversas normas ya estaba establecido todo lo de la relación mediante Tecnologías de la Información y Comunicación (¡¡¿¿cómo se atreve a usar "nuevas tecnologías". Internet tiene más de 20 años de uso masivo!!??) incluida la posibilidad de hacerlo obligatorio para personas y entidades a las que se les presupone la capacidad económica y técnica para hacerlo.
Ud. siempre tan amable.
Le voy a poner un ejemplo para que entienda mi interés sobre este aspecto: la diferencia entre la situación presente y la que surgirá cuando esta Ley esté completamente en vigor podría ser comparable a la diferencia existente en pasar de que, para determinados puestos de trabajo cualificados se exija el conocimiento del ingles para poder aspirar a ellos (tal y como ya sucede ahora) a que para poder acceder todos los puestos de trabajo del mercado laboral español (excepto los del tunto LISMI) se exija el conocimiento del idioma ingles.
Por otra parte, la expresión "nuevas tecnologías" sigue siendo comunmente aceptada. Es cierto que internet tiene algo más de 20 años, pero la generalización de los protocolos de seguridad, firma electrónica, etc es algo más reciente. Por otra parte, no debe olvidarse el uso del lápiz y el papel tiene varios siglos. Si se comparan ambos periodos de tiempo es razonable sostener que el uso de la expresión "nuevas tecnlogías" no resulta todavía obsoleta.
Que pase un buen fin de semana.
Muchas gracias, D. José María. Me temo que le va a tocar Ud. también algún Texto Refundido de reciente publicación. Me voy a tener que matricular en Derecho de nuevo, pero a ver quién trabaja mientras tanto. Tengo un amigo consejero-delegado de un gran grupo español que hizo hace bastantes años la mitad de la carrera y ahora ha vuelto a estudiar (por las noches, evidentemente) por la UNED y, como no sigue el BOE, se ha quedado "patidifuso" de tanto cambio normativo, si bien dice: "aunque nada ha mejorado realmente" desde su punto de vista de gran empresario. Si comparamos lo que ha avanzado, por ejemplo, la biología molecular que hace nada existe, y el Derecho, en este caso el Derecho público, a mí, al menos me entran unos deseos irrefrenables de sollozar.
¿Por qué se fija en algo que en absoluto es novedad? Hace ya muchos años que en diversas normas ya estaba establecido todo lo de la relación mediante Tecnologías de la Información y Comunicación (¡¡¿¿cómo se atreve a usar "nuevas tecnologías". Internet tiene más de 20 años de uso masivo!!??) incluida la posibilidad de hacerlo obligatorio para personas y entidades a las que se les presupone la capacidad económica y técnica para hacerlo.
Ud. siempre tan amable.
Le voy a poner un ejemplo para que entienda mi interés sobre este aspecto: la diferencia entre la situación presente y la que surgirá cuando esta Ley esté completamente en vigor podría ser comparable a la diferencia existente en pasar de que, para determinados puestos de trabajo cualificados se exija el conocimiento del ingles para poder aspirar a ellos (tal y como ya sucede ahora) a que para poder acceder todos los puestos de trabajo del mercado laboral español (excepto los del tunto LISMI) se exija el conocimiento del idioma ingles.
Por otra parte, la expresión "nuevas tecnologías" sigue siendo comunmente aceptada. Es cierto que internet tiene algo más de 20 años, pero la generalización de los protocolos de seguridad, firma electrónica, etc es algo más reciente. Por otra parte, no debe olvidarse el uso del lápiz y el papel tiene varios siglos. Si se comparan ambos periodos de tiempo es razonable sostener que el uso de la expresión "nuevas tecnlogías" no resulta todavía obsoleta.
Que pase un buen fin de semana.