Propuestas para mejorar el control parlamentario de la gestión pública (I)

Recuerda García Añoveros, citado por el profesor Rodríguez Bereijo, la idea de que para los constituyentes de 1978 modernizar a España significaba entre otras cosas, aumentar el gasto público, con el fin de crear un Estado de bienestar con amplias prestaciones sociales, presión fiscal elevada, sector público amplio; todo ello en un régimen básico de libertad de empresa y propiedad privada de los medios de producción, pero con muy fuertes sectores públicos. Por ello, en la Constitución de 1978 no aparece por ningún sitio una preocupación anti-gasto público, ni reticencia ni desconfianza alguna respecto de su volumen o de su crecimiento.

Cierto es que en las décadas de los años 70, o incluso en los 80, ni tan siquiera se podía atisbar las dimensiones que el gasto público llegaría a alcanzar en la actualidad, convirtiéndose en un problema de solución difícil no sólo para la generación actual, sino también para las que nos sucedan, a quienes dejaremos como herencia–sin que se nos ocurra como hacer posible que pueda  ser aceptada a beneficio de inventario- una deuda que no sólo lastra nuestro crecimiento sino que nos pone en riesgo cierto la incapacidad de asumir compromisos básicos.

Pero igualmente cierto es que como consecuencia de la crisis económica se ha ido tomado conciencia política y social respecto del problema que supone un gasto público elevado habiéndose adoptado medidas anti déficit. Unas por el lado de los ingresos, sufridas directamente por los contribuyentes y, otras, por el lado de los gastos cuyo culmen lo constituye sin duda  la reforma express de la Constitución en el año 2011, impuesta por Europa, constitucionalizando el principio de estabilidad presupuestaria.

La necesidad de limitar y racionalizar el gasto público conlleva implícitamente una elección, esto es, decidir sobre cuáles son los gastos que podrían considerarse prescindibles y cuáles habría que priorizar, así como su importe, la posibilidad de utilizar medios más económicos o eficientes, etc, todo ello en un entorno en el que los gastos fijos (pago de la deuda y sus intereses, de pensiones, de personal, etc) acaparan una porción importantísima del gasto y sometiendo el proceso de gasto a los principios de transparencia, eficiencia y eficacia –el “value for money” de los anglosajones-, y de rendición de cuentas por parte de los gestores públicos, como administradores del dinero recaudado vía impuestos, ante el Parlamento.

A la vista de su configuración constitucional y siguiendo el modelo que siguen la mayor parte de países democráticos, junto al Gobierno existen otras dos instituciones, Parlamento y Tribunal de Cuentas, que están llamadas a ejercer teóricamente un rol esencial en el proceso de gasto público (artículos 134 y 136). Así, al Parlamento es a quien teóricamente corresponde un papel central y decisivo en todo el proceso de gasto público pues aprueba los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública, examina y aprueba los Presupuestos presentados por el Gobierno y controla su ejecución, sirviéndose para ese control –de carácter político a fin de exigir cuentas a los gestores públicos- de los informes técnicos que realiza el Tribunal de Cuentas.

De este proceso merece destacar:

1. este modelo se aplica o es trasladable al ámbito autonómico, donde sus Asambleas legislativas aprueban y controlan la gestión económica de sus respectivos ejecutivos sobre la base teórica de informes técnicos elaborados por el Tribunal de Cuentas o sus análogos órganos autonómicos.
2. dado el carácter anual y cíclico de los presupuestos, la información obtenida del control que se ejerce sobre el ejercicio presupuestario de un año puede y debe ser tenido en cuenta en la elaboración y aprobación del siguiente.
3. el modelo expuesto es más teórico que real, pues en la práctica y como consecuencia, entre otras razones, de la progresiva fusión entre la mayoría parlamentaria y el gobierno, la complicidad y oscuridad del presupuesto anual y la inadecuación de los debates parlamentarios, se ha producido una pérdida de la centralidad presupuestaria del Parlamento, en expresión de Martínez Lago.

Llegados a este punto procede analizar, aún someramente, cómo se articula el control del gasto público en el ámbito parlamentario estatal y contrastarlo con la forma en que el mismo se ejerce por países de nuestro entorno europeo o conforme a las buenas prácticas auspiciadas por instituciones como la OCDE o el Banco Mundial, al objeto de ofrecer alternativas que pudieran servir para mejorar el control de la gestión pública y, consiguientemente, del gasto público.

Es objeto de este post –en el que expreso una opinión exclusivamente personal, como letrado del Tribunal de Cuentas,  no institucional- analizar el funcionamiento de la Comisión Mixta Congreso-Senado para las relaciones con el Tribunal de Cuentas, por ser el órgano parlamentario en el que se centra el debate político de los informes elaborados por el órgano de control.

A semejanza de España, la mayor parte de parlamentos dispone de órganos específicos (tal y como sucede en Francia, Commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire, o Reino Unido, Public Accounts Committee) a los que se remiten los Informes elaborados por las Instituciones Superiores de Auditoría (Tribunales de Cuentas o, en su caso, si son órganos unipersonales, Oficinas Nacionales de Auditoria o similares) que pueden ser de carácter más general, como los Informes Anuales, en los que se describe la ejecución económica y/o presupuestaria del ejercicio anterior, o Informes más específicos sobre un determinado organismo o política pública elaborados con el fin de hacer más eficiente su gestión.

Hasta ahora no se aprecia diferencia significativa respecto al status quo español. La diferencia estriba en que, en el ámbito foráneo, las Comisiones correspondientes ejercen un auténtico control sobre los gestores públicos, puesto que los mismos pueden ser llamados –y normalmente lo son- a comparecer ante las mismas para rendir cuentas de su gestión, sirviéndose para tal fin los parlamentarios del material técnico proporcionado por las Instituciones Superiores de Control (los Informes de auditoría).

Por lo demás dichos órganos cuentan con normativa específica que regula su funcionamiento a fin de asegurar la efectividad de su trabajo, abstrayéndolo en lo posible de la manipulación política (regulándose aspectos como su composición, si la Presidencia corresponde o no a la oposición, frecuencia de sus sesiones, personas que pueden ser llamadas a sus sesiones, etc), y disponiendo igualmente de personal técnico capaz de prestar asistencia a los parlamentarios, que puede ser incluso personal de las propias Instituciones Superiores de Control.

Fácilmente se comprenderá que de esta forma resulta más sencillo a los parlamentarios tener un conocimiento cierto y objetivo de la gestión realizada, lo que –a  modo de ejemplo- les permite apreciar y formar una opinión acerca de si el importe presupuestado para una determinada finalidad ha sido o no consumido, si un proyecto determinado (sea un contrato de obras, un servicio, la creación o mantenimiento de un organismo, etc) es oportuno,  necesario o prescindible, si está dotado de medios adecuados a sus fines, si se han estudiado o existen medios alternativos para conseguir la misma finalidad, si realmente el proyecto cumple la finalidad prevista, si existe o no duplicidad, etc, al margen de la opinión que puede tener el ejecutivo, facilitando el necesario control sobre la cosa pública y, por consiguiente, la planificación de la misma.

La situación en España viene a ser radicalmente diferente. La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, no está concebida como un órgano en el que se ejerce el control sobre el ejecutivo. El artículo 199.1 del Reglamento del Congreso viene a dar el mismo tratamiento a los Informes remitidos por el Tribunal de Cuentas que a las comunicaciones remitidas por el Gobierno para su debate en el Parlamente, de suerte que sólo comparece ante la Comisión el Presidente del Tribunal de Cuentas, no los gestores públicos.

Tal regulación sólo se entiende teniendo en cuenta los condicionamientos de la época en la que se aprobó el Reglamento del Congreso (10 de febrero de 1982), esto es, poca preocupación por el gasto público, el hecho de que el Tribunal de Cuentas dependía del Ministerio de Hacienda pues el Reglamento del Congreso es anterior a la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas (mayo de 1982) que lo deslindó completamente del Ministerio de Hacienda, pero lo cierto es que no se ha hecho esfuerzo alguno en los treinta y cuatro años transcurridos desde que se aprobó el Reglamento del Congreso para dotar a dicha Comisión de una regulación semejante a la de las democracias avanzadas de nuestro entorno, que reconozca –al igual que las de los países de nuestro entorno- el derecho a exigir cuentas  de los administradores públicos, tal y como quedó consagrado en la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, cuyo artículo XV proclama que la sociedad tiene derecho a pedir a todos sus agentes cuentas de su administración.Pando