El Impuesto de Plusvalía Municipal es inconstitucional si no hay aumento de valor del inmueble

El Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IIVTNU, también llamado de Plusvalía Municipal) lo paga el vendedor cuando vende cualquier finca urbana (locales, viviendas y solares). En teoría grava el incremento del valor del suelo, pero no se calcula sobre la diferencia de valor entre adquisición y transmisión, sino aplicando sobre el valor catastral del suelo en el momento de la transmisión un coeficiente que aumenta según los años transcurridos desde la adquisición.

(Con posterioridad a este post, el TC se ha vuelto a pronunciar sobre el mismo tema en relación con la legislación nacional en una sentencia comentada aquí)

La combinación de esta peculiar forma de cálculo con la crisis inmobiliaria ha dado lugar a una desproporción entre el incremento real del valor y la carga impositiva. Por ejemplo en Madrid, el aumento de los valores catastrales y la eliminación de las bonificaciones ha multiplicado el tipo efectivo casi por 3 en unos pocos años, de manera que ha pasado de ser una cantidad poco significativa a superar en muchos casos el importe del ITP que paga el comprador. Eso explica que a pesar de la disminución del precio de las viviendas y de la reducción del tráfico inmobiliario la recaudación ha aumentado desde la crisis como ven en este gráfico.

Además de este problema de política fiscal se ha planteado otro de tipo jurídico, pues el impuesto se paga aunque el valor del terreno haya disminuido desde su adquisición, en contra de su denominación y de la definición del hecho imponible. Varias resoluciones judiciales habían entendido que en ese caso no había sujeción al impuesto (como se trató aquí y aquí). El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 3 de San Sebastián planteó al TC  la constitucionalidad de las reglas que determinan esa forma de cálculo del impuesto (arts. 1, 4 y 7.4, de la Norma Foral 16/1989 de Guipuzcoa y arts. 107 y 110.4 de la Ley de Haciendas Locales o LHL) por posible infracción del principio de capacidad económica (art. 31 CE) y del derecho de defensa (art. 24 CE).

Voy a tratar de resumir la argumentación  de la STC de 16 de febrero de 2017 que resuelve esta cuestión y también dar algunas ideas sobre sus efectos, en una aproximación de urgencia y por tanto provisional.

En primer lugar, el TC limita la decisión a la normativa foral, porque la LHL no se aplicaba al caso planteado por el tribunal. Es importante señalar que la razón es puramente procedimental y que la redacción de la norma nacional es casi idéntica y no establece ninguna diferencia en cuanto a la cuestión planteada. La ratio decidendi de la sentencia, que es la necesidad de que exista un incremento real del valor para que se pueda aplicar el impuesto, es claramente aplicable a las normas de la LHL.

(Con posterioridad el TC  se ha pronunciado en el mismo sentido en relación con la legislación estatatal en esta sentencia) 

En segundo lugar entiende que no es necesario analizar la infracción de la tutela judicial efectiva (Art 24 CE) porque “dado que la imposibilidad de probar la inexistencia de un incremento de valor… es algo consustancial, inherente, a la propia naturaleza de la ficción jurídica que la norma contempla, la vulneración denunciada, de existir, lo sería exclusivamente desde el punto de vista del deber de contribuir (art. 31.1 CE), … que no desde la óptica del derecho a la prueba como un medio instrumental para la defensa de las pretensiones articuladas en un proceso judicial”.

Limitada la cuestión a decidir si el impuesto grava una verdadera capacidad económica, el TC comienza rechazando  que (como se había alegado por la administración) ese principio “solo pueda predicarse del sistema tributario en su conjunto y no de cada impuesto en particular”. Al contrario, señala que “el hecho de que el Constituyente no haya precedido el principio de capacidad de un artículo (“la”) sino de un adjetivo posesivo (“su”), lo asocia inexcusablemente también al sujeto, lo que pone de manifiesto que opera con relación a cada sujeto 24 individualmente considerado, esto es, «respecto de cada uno».

También rechaza el argumento del carácter excepcional de estos supuestos pues “la crisis económica ha convertido lo que podía ser un efecto aislado –la inexistencia de incrementos o la generación de decrementos- en un efecto no infrecuente,” al que necesariamente la regulación normativa del impuesto debe atender. En suma, no estamos ante un efecto excepcional, inevitable en el marco de la generalidad de la norma, «pues el referido efecto se produce en relación con supuestos generales perfectamente definibles como categoría conceptual».

Entrando ya en la cuestión central de la infracción del principio de capacidad económica, dice que el Impuesto “según su configuración normativa, grava el “incremento de valor” que experimenten los terrenos … sin embargo, el gravamen no se anuda necesariamente a la existencia de ese “incremento” sino a la mera titularidad del terreno… con independencia no sólo del quantum real del mismo, sino de la propia existencia de ese incremento”

Por ello concluye que “al establecer el legislador la ficción de que ha tenido lugar un incremento de valor susceptible de gravamen al momento de toda transmisión de un terreno por el solo hecho de haberlo mantenido el titular en su patrimonio durante un intervalo temporal dado, soslayando, no solo aquellos supuestos en los que no se haya producido ese incremento, sino incluso aquellos otros en los que se haya podido producir un decremento en el valor del terreno objeto de transmisión, lejos de someter a gravamen una capacidad económica susceptible de gravamen, les estaría haciendo tributar por una riqueza inexistente, en abierta contradicción con el principio de capacidad económica del citado art. 31.1 CE.”

El TC rechaza que se pueda hacer una interpretación de la norma conforme a la constitución entendiendo que “cuando no exista tal incremento de valor, no nacería la obligación tributaria del impuesto, por inexistencia de hecho imponible”. Dice que para salvar a la norma de la inconstitucionalidad sería necesario que esa interpretación fuera posible de “de modo natural y no forzado” lo que no es el caso “porque, al haberse establecido un método objetivo de cuantificación del incremento de valor, la normativa reguladora no admite como posibilidad ni la eventual inexistencia de un incremento ni la posible presencia de un decremento”.

En un sentido semejante rechaza que la norma de cálculo se pueda como una presunción con posibilidad de prueba en contrario  porque “supondría reconstruir la norma en contra del evidente sentido que se le quiso dar y aceptar que se ha dejado al libre arbitrio del aplicador (a los entes locales, en vía de gestión, o a los órganos judiciales, en vía de revisión), tanto la determinación de los supuestos en los que nacería la obligación tributaria, como la elección, en cada caso concreto, del modo de llevar a cabo la determinación del eventual incremento o decremento, lo que chocaría, no sólo contra el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), sino contra el propio principio de reserva de ley que rige la materia tributaria (arts. 31.3 y 133.1 y 2, ambos de la CE).”

La conclusión es la declaración de inconstitucionalidad de esas normas “pero únicamente en la medida que someten a tributación situaciones de inexistencia de incrementos de valor.” Es importante destacar que el TC insiste en que lo inconstitucional es solo eso, y en particular que considera lícita la forma de cálculo del impuesto cuando sí exista incremento de valor: “es plenamente válida la opción de política legislativa dirigida a someter a tributación los incrementos de valor mediante el recurso a un sistema de cuantificación objetiva de capacidades económicas potenciales”.  En el mismo sentido, el principio de capacidad económica no opera “como “criterio” de graduación de la misma” pues la concreta exigencia de que la carga tributaria se “module” en la medida de dicha capacidad sólo resulta predicable del “sistema tributario” en su conjunto».

Lo que esto quiere decir es que el hecho de que el incremento real sea inferior a la base imponible que resulta del sistema objetivo de cálculo señalado por la ley no hace ilícita la liquidación. Por tanto, existiendo incremento, aunque sea pequeño, no se va a poder impedir la aplicación del impuesto tal y como está regulado. En esto se separa el TC de alguna de la jurisprudencia como la  Resolución del Tribunal Administrativo de Navarra de 7 de mayo de 2013, en la que entendió que era posible impugnar las liquidaciones también en el caso de una manifiesta desproporción entre las cuantías liquidadas y los valores reales. Quizás cabría encontrar un  límite en el carácter confiscatorio del impuesto. Señala la sentencia que sería confiscatorio “todo tributo que agotase la riqueza imponible ”, de manera que si se prueba que la cuota del impuesto (no la base imponible) es igual o superior al aumento de valor (aunque este exista), su aplicación también sería inconstitucional.

El efecto de la declaración de inconstitucionalidad es la nulidad de la norma ( art 39 LOTC) lo que implica una falta de producción de efectos ex tunc. El único límite es el de la cosa juzgada (art 164 Constitución y 40 LOTC). Aunque en materia tributaria la STC 45/1989 señaló que los efectos de la declaración de inconstitucionalidad de leyes tributarias pueden ser objeto de limitación, en este caso el TC no establece ninguna limitación, por lo que -a salvo la cosa juzgada- parece posible pedir la devolución de las cantidades ingresadas indebidamente.

La STC termina diciendo: “Por último, debe señalarse que la forma de determinar la existencia o no de un incremento susceptible de ser sometido a tributación es algo que sólo corresponde al legislador, en su libertad de configuración normativa, a partir de la publicación de esta Sentencia, llevando a cabo las modificaciones o adaptaciones pertinentes en el régimen legal del impuesto que permitan arbitrar el modo de no someter a tributación las situaciones de inexistencia de incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana.”

Por tanto está ordenando al legislador que modifique la norma para admitir el no devengo del impuesto cuando no haya incremento y que determine cuando no lo hay, aunque entiendo eque esto siempre podrá ser objeto de revisión judicial.

Pero ¿Qué sucede hasta que se regule? El art 39 CE impone el efecto inmediato de la sentencia frente a todos desde su publicación, por lo que en ningún caso la administración podrá aplicar el impuesto si no existe incremento de valor. Entiendo que el sujeto pasivo podrá hacer una autoliquidación alegando la no sujeción con base en esta sentencia en el caso en el que estime que no se ha producido plusvalía. También podrá reclamar la devolución de ingresos indebidos, pero en ambos casos se puede plantear la discusión sobre si existe o no ese incremento de valor. Para evitar la judicialización de estas cuestiones el legislador debe establecer con urgencia un criterio objetivo razonable, por ejemplo basado en elementos estadísticos ajenos a las administraciones involucradas.

Los argumentos de la sentencia son directamente aplicables a los artículos 107 y 110.4 LHL, pero como la STC expresamente los excluye de su ámbito por motivos formales no podemos entender quee hayan sido anulados. Sin embargo, una vez publicada la sentencia, creo que la mínima lealtad que cabe esperar del legislador y los gobernantes exige, por una parte, que también se reforme la LHL en el sentido indicado por el TC; y por otra, que los Ayuntamientos admitan las autoliquidaciones como no sujetas en los casos en que esté claro que no se ha producido incremento de valor del inmueble. Puede que sea mucho esperar.