El coste de la electricidad y sus responsables: la culpa no es del sol

A veces parece que todo el problema del coste de la electricidad deriva del alto coste de las energías renovables. Pero la verdad es que la culpa ha sido una regulación inicial absurda y sus irresponsables modificaciones. Con ella se ha conseguido al mismo tiempo menoscabar gravemente la seguridad jurídica, dañar un sector en el que éramos líderes, y pasar a ser uno de los países con la electricidad más cara de Europa. ¿Cómo se ha “logrado” esto en menos de 10 años? Con una extraordinaria combinación de ignorancia, incompetencia y prepotencia de los gobiernos de Zapatero y Rajoy. Mientras que en incompetencia no me atrevo a pronunciarme, en ignorancia gana el primero y en prepotencia el segundo.

  1. Ignorancia inexcusable: el RD 661/2007

La Ley 54/1997 del Sector Eléctrico establecía el marco general de la regulación eléctrica, y distinguía el “Régimen Ordinario” de producción de energía y un “Régimen Especial” para favorecer las renovables. Como relata el laudo del CIADI que condena a España y que se comentó aquí, en los años 1998, 2002 y 2004, España adoptó una serie de decretos para regular y facilitar la producción a partir de fuentes renovables. Considerando que hacía falta un mayor estímulo, se dictó el Real Decreto 661/2007 que garantizaba “prioridad en el acceso” asegurando que la totalidad de la producción podría introducirse a la red y además permitía a los productores elegir anualmente entre una tarifa fija por unidad de producción (la “Opción de Tarifa Fija”) y una prima adicional al precio de mercado por cada unidad (la “Opción de Prima”). La prima implicaba un pago muy superior al precio normal de la energía durante toda la vida útil de la instalación. El art. 44.3 del Decreto garantizaba que las revisiones de tarifa no afectarían “a las instalaciones cuya acta de puesta en servicio se hubiera otorgado antes del 1 de enero del segundo año posterior al año en que se haya efectuado la revisiónEl problema no fue tanto que la prima fuera alta sino que el RD no fijó límites a las instalaciones, aunque en el plan de energía el objetivo para los próximos 10 años era una instalación de 300 MW. La consecuencia fue que a los pocos meses después ya se habían solicitado instalaciones por más de 3 veces el objetivo, y en el 2008 se había superado en un 1000% como se ve en este gráfico.

El error es totalmente imperdonable: bastante antes del 2007 se sabía que la energía fotovoltaica parecía seguir la llamada Ley de Moore (originalmente aplicada a los microprocesadores), en el sentido de que el coste de producción de un MW disminuye de manera exponencial, como se ve en el siguiente. La curva de hecho ha seguido en la misma línea siendo el coste actual del vatio solar inferior a 1 dolar.

En estas condiciones es evidente que la instalación de este tipo de energía debe realizarse de manera muy escalonada. La mezcla de ignorancia y demagogia (ya saben que Zapatero creía que la tierra solo pertenecía al viento… )  fue el origen de este desaguisado.

La consecuencia es que se produjo una sobreinstalación de energías renovables con tecnologías caras y primas excesivas. Aparte de los excesos de la fotovoltaica, el laudo expone que España tiene instalada el que decir que España en este momento tiene el 59 por ciento de la instalaciones termosolares de todo el mundo.

El aumento de los costes se empezó a repercutir en el consumidor, de manera que pasamos en poco tiempo de tener una energía barata a tener de las más caras de Europa: en 4 años pasamos de pagar un 20% menos de la media a un 20% de la media de la UE, con lo que eso supone de coste para las familias y de pérdida de competitividad para las empresas en lo peor de nuestra crisis.

 

  1. Las reformas posteriores: palos de ciego… a la seguridad jurídica

En 2008 un nuevo Real Decreto redujo la prima para las instalaciones no acogidas al de 2007, pero como eso no era suficiente para reducir el llamado déficit de tarifa, en 2010 se dictaron el  RD 1565/2010 y el RDL 14/2010 que limitaban la percepción de la tarifa regulada a la vida útil de las plantas fotovoltaicas y las horas anuales a las que se podía aplicar. Los cambios siguieron con el gobierno de Rajoy: la Ley 15/2012 estableció un impuesto de 7% sobre la producción de energía y redujo la posibilidad de utilizar gas en el proceso de generación; el Real Decreto Ley 2/2013 eliminó totalmente la Opción de Prima; y el RDL 2/2013 canceló también el mecanismo para actualizar las tarifas reguladas de conformidad con el Índice de Precios al Consumidor, sustituyéndolo por un índice diferente e inferior al IPC.

Aunque estas reformas se han salvado en los Tribunales españoles e incluso en los extranjeros (caso Charanne), suponían la modificación de unas reglas que el Estado se había comprometido a no cambiar. Esto tiene un enorme coste más allá de que nos condenen o no en los tribunales internacionales, pues se atenta contra la seguridad jurídica del país y esto reduce la confianza de los inversores nacionales y extranjeros. También el efecto sobre el desarrollo del sector fue demoledor, pues la incertidumbre paró toda inversión, perdiéndose la ventaja de know-how que -a un alto coste- habíamos obtenido.

  1. La madre de todas las reformas y su factura: 4000 millones

Como el déficit de tarifa no se resolvía del todo, se llegó a la conclusión de que nada mejor que cambiar de manera total el sistema. Las reformas del 2013  ( el RDL 9/2013, la Ley 24/2013, el RD 413/2014 y la OM IET/1045/2014), sustituyeron el sistema de tarifas y primas por un régimen totalmente distinto. La retribución ya no se basa en pagar una tarifa por la producción,  sino en una retribución que se fija para otorgar una rentabilidad razonable para una hipotética inversión “tipo” en plantas hipotéticamente “eficientes”, con retribución circunscrita a una vida operativa de 25 años.

Son estas reformas las que han sido declaradas contrarias al trato equitativo que impone el Tratado de la Carta de la Energía por el CIADI, que ha condenado a España a pagar 128 millones de euros a unos concretos inversores. Como expliqué en este post el CIADI admite que los Estados realicen modificaciones en el régimen -como en el caso Charanne comentado aquí-: el problema es que en el 2013 se cambia totalmente el sistema, sustituyéndolo “por un sistema normativo sin precedentes y totalmente diferente, basado en premisas totalmente diferentes”. El tribunal es crítico además con el propio concepto de “fundar el nuevo régimen regulatorio en los costos hipotéticos de una planta “eficiente” hipotética”. Si las demandas pendientes siguen esta doctrina, la factura podría llegar a ser de 4000 millones de euros, que según se ha anunciado terminarán repercutiendo, de nuevo, en el precio de la electricidad. En este caso se añade -como dicen los ingleses «adding offense to injury»- el insulto al daño, pues esto se pagará a los inversores extranjeros que son los que pueden acogerse a ese Tratado, mientras que los españoles que confiaron en su Estado perderán su inversión.

La reforma se podía haber hecho de otra forma. Debía haberse partido de una negociación transparente con el sector afectado, y es difícil pensar que un acuerdo no hubiera sido mejor que el caos posterior. Si esto hubiera fallado, se debían haber estudiado minuciosamente las experiencias anteriores y haber realizado las reformas dentro de los límites que ya marcaban numerosos casos resueltos en cortes internacionales de arbitraje.  Además, puestos a reducir el déficit eléctrico, la reforma debía haber abarcado a todas las fuentes de producción, y no solo las renovables. En la  evaluación del programa nacional de reforma y del programa de estabilidad de España para 2012 la Comisión Europea había señalado que existía “una compensación excesiva de algunas infraestructuras, tales como centrales nucleares y grandes centrales hidroeléctricas, ya amortizadas.”

Pero las reformas se hicieron sin pactar con el sector, cambiando de manera total el sistema, y a costa de los consumidores y de las empresas de energías renovables como se explica en este artículo del blog Nada es Gratis (aquí). Solo de manera marginal afectaron a otras fuentes de energía, cuando son precisamente algunas de estas últimas —nuclear, hidroeléctrica— las que obtienen mayores beneficios y utilizan más recursos de dominio público. Quizás tenga algo que ver que son las grandes eléctricas las que dominan estas últimas fuentes de energía -y las que tienen en sus Consejos de Administración a tantos ex políticos- mientras la propiedad de las renovables está muy atomizada. Como vemos, la incompetencia y prepotencia van acompañadas del tercer jinete de la mala gestión pública, el clientelismo -el cuarto es primo de éste, la corrupción-.

Igual que el gobierno Zapatero decidió que iba a ser más ecologista que nadie, el de Rajoy pensó que era el más listo y que no hacía falta pactar -ni estudiar en profundidad- como hacer la reforma. El daño ya está hecho y es difícil de remediar. Pero el perjuicio puede ser aún mayor si pensamos que el problema no ha sido la mala regulación sino las renovables. Las mejoras tecnológicas han llegado al punto de que ahora pueden competir con las fuentes tradicionales sin primas ni tarifas especiales -como han demostrado las últimas subastas- de manera que pueden contribuir a reducir el coste de la electricidad y la contaminación al mismo tiempo. El próximo reto probablemente sea impedir que las grandes eléctricas consigan ahora poner trabas a su instalación, como se ha hecho con el llamado impuesto al sol o se pretendió hacer con los gravámenes a las baterías de acumulación de energía.