Una visión amable de las instituciones españolas: crítica del libro “La calidad de las instituciones en España” coordinado por Victor Lapuente
El Círculo de Empresarios ha publicado un libro coordinado por Víctor Lapuente sobre la calidad de las instituciones españolas. Vaya por delante que he aprendido mucho con los libros de Lapuente, especialmente con Organizing Leviathan, que me resulta muy convincente, pese a la dificultad que tengo para aceptar algunos de sus ejercicios econométricos, y también que disfruto mucho con algunas de sus agudas columnas en El País. Por tanto, me declaro admirador de este joven profesor de la Universidad de Gotemburgo. Pero discrepo bastante del tono que ha querido dar a las conclusiones del libro sobre la calidad de las instituciones españolas, y eso que están basadas en los siete textos que ha reunido, no carentes de calidad en su mayoría y llenos de interesantes reflexiones. Hay dos mensajes que se reiteran (en la introducción y conclusiones, así como en la presentación que hizo del libro en las Cortes) con las que no puedo estar de acuerdo. El primero es que la elevada corrupción (relativa, claro) y la baja calidad del Estado de Derecho (también relativa) están más en las opiniones de los (¿cenizos?) españoles que en la realidad. La segunda que el pulso reformador se mantiene vivo en todos los frentes.
Para el primer mensaje se utilizan algunas estadísticas internacionales (The Economist Intelligence Unit, por ejemplo), en las que España aparece relativamente bien situada, y se comparan con las negativas percepciones que los españoles revelan al ser encuestados en otras. El Banco Mundial lleva publicando desde 1996 los Indicadores de Gobernanza (WBGI) que tienen dos ventajas: agrega mediante técnicas de estadística multivariante la información que proporcionan un gran número de fuentes (mucha información, por tanto) y, además, se preocupan de que los indicadores resultantes tengan las convenientes propiedades de ordinalidad (los países se pueden ordenar por el valor del indicador estimado) y cardinalidad (los indicadores proporcionan información sobre la distancia entre un país y otro), que no tienen algunos indicadores internacionales. Pues bien, si nos centramos en los 24 países europeos miembros de la OCDE (me olvido de Luxemburgo y Turquía), en calidad democrática (Voice and accountability) España en 2016 está en el puesto 16 y en calidad del Estado de Derecho (Rule of Law) en el puesto 18 entre 24. En este último tiene un indicador que es la mitad del de Suiza y del de Holanda (para no abusar de la comparación con los países escandinavos, que aquí también están los primeros) y está por detrás de Estonia, Eslovenia y República Checa.
Respecto a la corrupción, se nos dice que la percepción de los españoles (que recoge por ejemplo el ranking de Transparency International) es muy negativa por el impacto de los grandes escándalos mediáticos. Siendo verdad que la pequeña corrupción (exigir una mordida) no está apenas extendida, tampoco se puede decir que en España solo hay alta corrupción. Villoria, en su interesante capitulo, apunta a que las pequeñas ganancias en transparencia no ha mejorado nuestra posición en el Open Government Index.
El Quality of Government Expert Survey 2015 de la Universidad de Gotemburgo, interesante fuente con la que el profesor Lapuente tiene mucho que ver, muestra que a la hora de obtener en España licencias administrativas no es del todo infrecuente que los funcionarios favorezcan a las empresas con las que tienen algún tipo de relación personal: los expertos lo valoran con un 3,5 (en el punto medio del intervalo entre el 1 de apenas nunca y el 7 casi siempre). Con esta puntuación España ocupa el puesto 19 entre los 24 países que estoy considerando. Más grave resulta la valoración que recibe la Administración española en la frecuencia con que la voluntad de altos funcionarios es comprada en los procesos de contratación pública. Los expertos la valoran en 4,5, claramente más cerca del casi siempre que del apenas nunca. España ocupa el puesto 19 entre los 24 países europeos. Esta última opinión de los 23 expertos contactados por la Universidad de Gotemburgo, coindice plenamente con el análisis de las miserias de la contratación pública que lleva haciendo CIVIO hace tiempo. Y también es causa directa de los costes excesivos de la contratación pública que denunció la CNMC en 2015. Y, seguramente también, de no pocos casos de despilfarro público como los que repasaba yo en un post en este Blog el 04/07/2017. La nueva ley de Contratos del Sector Público puede ser un avance relevante, pero habrá que esperar a verla caminar.
El funcionamiento de la Justicia apenas mejora pese a la cantidad de medidas que se han intentado poner en marcha. La descripción de Marian Ahumada y Alicia González Alonso,en el capítulo correspondiente del libro, de los intentos y de sus fracasos es interesante y bastante contundente. Respecto a la lentitud, la mayoría de las fuentes muestran pocos avances: de Doing Business del Banco Mundial aprendemos que el tiempo medio para resolver un conflicto comercial es de 510 días (puesto 15 entre los 24 países de referencia y por encima de la mediana de esta muestra). Pero en 10 años solo se ha pasado de 515 días a 510. Las autoras de este capítulo citan los datos del EU Justice Scoreboard que sitúa a España en el puesto 17 de 25 y que muestra un aumento de los plazos en casos civiles y mercantiles. Y por último, el World Justice Project, sitúa a España en el puesto 13 entre 19 países europeos miembros de la OCDE en la calidad de la justicia civil (solo tiene por detrás a Italia, Grecia, Portugal y 3 países de Europa de Este). Los motivos de esa relativamente baja calidad son, según esta fuente, su lentitud y el deficiente enforcement de las sentencias. Por último, las autoras apuntan agudamente que además de mejorar el funcionamiento de los tribunales, para lo que una mejora de los datos resulta primordial, la litigiosidad se reduciría si la calidad de las leyes fuera mayor: más claras y más estables.
El capítulo de Gerard Llobet sobre regulación y supervisión de la competencia es muy bueno. Revela que se ha producido una involución en el ámbito de la regulación, al haberse visto forzada la CNMC (en contra de Directivas europeas, por cierto) a ceder parte de sus atribuciones a los Ministerios. Y, por otro lado, apunta Llobet, “la sala de regulación se ha impuesto a la sala de la competencia”. También se ha reducido la transparencia al limitar la información sobre el funcionamiento de los mercados regulados.
El capítulo que más me ha decepcionado es el correspondiente a la Administración Pública. Es difícil aceptar la calificación de CORA como el proceso más intenso de reforma de las administraciones públicas. CORA se inscribe en la serie de reformas fallidas que se han emprendido desde 1984. Algunas, como la contenida en la Ley 30/1984, tuvo la consecuencia de alejarnos aún más del modelo de administración más eficiente en el que, como Lapuente argumentó tan convincentemente, haya una separación clara entre políticos y funcionarios. Este alejamiento del modelo se confirma con el Estatuto básico del empleo público (2007) en el que se perdió la oportunidad de profesionalizar la cabeza de las Administraciones Públicas. Las otras reformas, algunas bienintencionadas,apenas han dejado huella en la Administración ni, lo que es peor, en los administrados. CORA es de estas últimas (una revisión crítica de CORA puede encontrarse en http://calidadinstitucional.org/novedades). El parecido formal con el Plan de Modernización de la Administración del Estado de 1992, que tuvo muy escasa repercusión, es notable. Aquel tenía un listado de 204 medidas concretas, algunas como la mejora de la señalización interna del Ministro de Agricultura y la confección de videos didácticos en el museo Reina Sofía. Y CORA tiene 222, como la eliminación de la obligatoriedad de inscripción en más de un registro taurino y como la coordinación del Coro de RTVE con otros coros, que están puestas en el mismo nivel que la codificación legislativa (realmente siete RD Legislativos que refunden legislación) y la promulgación de dos leyes sobre el régimen jurídico de las AA.PP., acciones de muy escaso impacto sobre los administrados, pero de una mayor pretensión que las dos primeras que he citado.
Cuando la OCDE dice en su informe que se han alcanzado el 76% de las 222 propuestas, se está limitando a reproducir un informe OPERA (Oficina con 5 funcionarios y 2 administrativos, en su momento más álgido, que seguían la marcha de la reforma). Si hubieran utilizado el último informe OPERA, el del segundo trimestre de 2016 (¡a partir de esa fecha desaparecieron), hubiera dicho que se han alcanzado el 89% de las 222 propuestas. Seguro que los españoles no tienen ya que inscribirse en más de un registro taurino, y probablemente los coros de RTVE se han coordinado con otros coros. Más dudoso es dar por cumplido el objetivo de establecer una estrategia nacional de calidad de la enseñanza universitaria, medida supuestamente implantada, pero que no ha tenido ninguna incidencia sobre la comunidad universitaria, o dar por conseguidas numerosas“mejoras” (de coordinación, de la eficacia, de procesos de planificación, etc.) que se dan por implantadas sin más. En general, se considera alcanzado un objetivo porque, en el mejor de los casos, ha habido una norma de cualquier rango que así lo define, sin comprobar sus consecuencias reales. CORA se sitúa dentro de un mal endémico en la acción de gobierno en España: la práctica de identificar la consecución de un fin concreto con la promulgación de una nueva norma, sin ningún seguimiento y valoración ex post de la misma.
La eliminación de duplicidades, uno de los objetivos CORA, se plantea desde la óptica casi exclusiva de la AGE, lo que puede ser insuficiente para alcanzar el objetivo. Por ejemplo, clarificar si órganos estatales pueden realizar funciones que venían ejerciendo otros autonómicos, en lo que se insiste, no llegará muy lejos sin reconocer que esta acción puede no llevarse a cabo, o morir en la playa del Tribunal Constitucional , sin la participación de las CCAA. En general el grave problema de coordinación con las administraciones territoriales apenas está abordado. OPERA lista un número elevado de convenios y acuerdos, pero algunos no pueden incluirse en CORA, pues son anteriores a julio de 2013, otros son renovaciones de convenios ya existentes y en general la adscripción de una parte de estos convenios al objetivo de racionalización de CORA genera dudas. Pero por encima de éstas, la mayoría de estos convenios se refieren a cuestiones menores y prácticamente ninguno son suscritos por el conjunto de todas las CC.AA, sino por un número limitado de ellas. Solamente lo es con todas las Comunidades el alcanzado para la unificación de registros oficiales de licitadores y empresas calificadas, que permite un único Portal de Contratación, uno de los pocos logros importantes de CORA.
Respecto a los objetivos de ahorro, más que de aumento de eficiencia, las valoraciones que presenta los informes OPERA son de dudosa credibilidad. Deberían haber encargado a un organismo independiente y técnicamente competente como la AIREF, esas estimaciones. En la referencia anterior (una revisión mía de CORA y sus logros http://calidadinstitucional.org/novedades) se expresan dudas sobre cómo se han estimado muchos ahorros, y no solo porque muchos de ellos no sean recurrentes,sino también por su dudosa naturaleza, tanto en los gastos de personal (¿reducir los días de libre disposición es un ahorro?) como en los supuestamente logrados por eliminación de organismos: la extinción del Organismo Autónomo “Cría Caballar de las Fuerzas Armadas”, cuyas funciones y competencias son asumidas por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Defensa, seguro que no habrá supuesto apenas una reducción neta de personal (¡pobres caballos, no se habrán quedado sin cuidadores!).
CORA no entra las carreras de los funcionarios ni en la necesidad de separarlas claramente de la de los políticos. No se plantea, por ejemplo,discutir y aprender de la experiencia chilena (no de la de países escandinavos, ni de Nueva Zelanda, de Chile), que bajo la Presidencia de Lagos crea un sistema de Alta Dirección Pública que consigue la profesionalización de los puestos directivos inmediatamente por debajo de los cargos políticos. Hay un interesante informe de la experiencia, de su logros y de su fallos que se pueden enmendar, en el que, por cierto, participa el profesor Francisco Longo del ESADE.
Y mientras tanto, los empresarios españoles siguen suspendiendo claramente, con un 2,8 sobre 7, las cargas burocráticas de la regulación de la Administración, uno de los aspectos que recibe una calificación más baja de entre los 86 que la encuesta del WEF les ofrece calificar.
En otros aspectos de la modernización de la Administración, las mejoras en eficiencia en organismos autónomos por la introducción de nuevos métodos de gestión, ciertas en Correos y algún otro caso, hay que interpretarlas con cuidado. No se puede decir que la Administración Tributaria ha mejorado su eficiencia porque gestiona a muchos más contribuyentes, cuando la realidad es que ha reducido la recaudación y ha aumentado la litigiosidad. Y no es por falta de análisis y de propuestas. El informe Ferreiro de hace 13 años analizaba la situación que se estaba deteriorando y hacía propuestas en línea con cambios introducidos en otros países. En 2014, diez años más tarde, un informe del Colegio de Gestores administrativos de Cataluña, constata que, después de no haber hecho nada de lo que se proponía, la litigiosidad ha aumentado y la recaudación ha caído – un dato: el 40% de las impugnaciones son ganadas por los contribuyentes lo que redunda en una merma de recaudación. ¡Que Administración más eficaz! Ha faltado, como tantas veces, voluntad política de reformar.
En otros casos, la introducción de nuevas técnicas de gestión,cuando lo son en un contexto de mala gobernanza, no evita un deterioro de la gestión pública y un despilfarro de recursos. Un ejemplo claro es el de Puertos del Estado, respecto el que por dos veces en 2017 este blog (Rodrigo Tena y Carlota Tarin) ha albergado fundadas denuncias.
No vemos, por tanto, que se pueda sostener que el pulso reformador continúa. La impresión es que en varios aspectos institucionales se ha producido más una regresión que un avance.
Estoy de acuerdo con el principio de Lapuente de reforma gradualista. Pero, por un lado, hay que ser riguroso en la evaluación de las medidas y ésta debe ser continua. Y, por otro, hay medidas que no funcionarán si se introducen en un sistema en el que la asunción de responsabilidades (individuales) está ausente. Si no tiene coste personal incumplir leyes ni gestionar mal, ¿a dónde llevarán nuevas normas y nuevos métodos de gestión? El presidente de Puertos del Estado ahí sigue, tras el demoledor informe del Tribunal de Cuentas que revela que se han cometido todo tipo de irregularidades e incumplido varias normas. Si la designación de los directivos públicos siguiera el procedimiento chileno, este señor no hubiera sido reelegido y, probablemente, previamente, su conducta hubiera sido otra.
Carlos Sebastián ha sido Catedrático de la Universidad Complutense (departamento de Fundamentos del Análisis Económico II) hasta su jubilación en septiembre 2014. Estudió en la Universidad de Madrid, en la de Essex, Reino Unido, (M.A. in Economics) y fue Research Student en la London School of Economics. Es autor de numerosos artículos sobre macroeconomía, crecimiento económico y economía institucional y de varios libros. Recientemente “España estancada. Por qué somos poco eficientes” publicado en 2016 por la Editorial Galaxia-Gutenberg. Anteriormente, “Subdesarrollo y esperanza en África” (2013), también en Galaxia-Gutenberg, “Observatorio de la Economía Internacional” (2009) publicado por la Fundación de Estudios Financieros e “Instituciones y Economía” (2008) publicado por la Editorial Ramón Areces. Fue columnista habitual de Cinco Días (2000-2009).
Fue Director General de Planificación en el Ministerio de Economía con Miguel Boyer, primer director de la Fundación de Estudios de Economía Aplicada (FEDEA), director del Informe del Instituto Complutense de Análisis Económico sobre la economía española y del servicio de Coyuntura ERISTE. Ha sido consejero de varias empresas, no cotizadas y cotizadas. Actualmente es Vocal del Consejo Asesor de la AIREF y del Patronato de la Fundación Hay Derecho.