¿De verdad interesa el control parlamentario del gasto público? Sobre la cuenta general del Estado

El presente post dedicado a la Cuenta General del Estado, continúa con el publicado hace ya casi un año, dedicado a la Comisión parlamentaria en la que se estudian y debaten los informes realizados por el Tribunal de Cuentas, esto es, la Comisión Mixta para las relaciones con el Tribunal de Cuentas.

En el mismo hablábamos sobre los orígenes del parlamentarismo moderno, que surge precisamente para controlar al gobierno. De esta idea y siguiendo el modelo inglés donde existe una comisión específica que entiende sobre las cuentas públicas–la célebre comisión Gladstone, primogénita de las comisiones parlamentarias-, casi todos los parlamentos modernos disponen de un órgano similar, donde se estudia y debate los informes técnicos que presentan los respectivos tribunales de cuentas al objeto de ofrecer un análisis objetivo sobre la forma en que se ha dado uso al dinero de los contribuyentes por parte del ejecutivo.

Característica muy común en estas comisiones es que sobre la base de los informes técnicos pueden ser llamados los gestores públicos para rendir cuentas. La particularidad del caso español es que aquí sólo comparece el Presidente del Tribunal de Cuentas para presentar el informe (a veces en sesiones dónde se han visto más de veinte informes) pero sin que se prevea la comparecencia, en su caso, de los protagonistas de los informes, esto es, los gestores públicos al objeto de rendir cuentas de su gestión (art. 199 del Reglamento del Congreso), lo cual revierte en la falta de relevancia de los debates en el seno de dicha Comisión y, consiguientemente, de la función de control.

La actividad de control parlamentario respecto del presupuesto se proyecta tanto en el momento previo de elaboración y aprobación del mismo – particularmente importante es el momento de asignación de los recursos-, como durante su ejecución y posterior rendición de cuentas por parte de los gestores públicos. Teniendo en cuenta el carácter anual (a pesar de lo recurrente del fenómeno de la prórroga presupuestaria) y cíclico del presupuesto y que actualmente se trabaja siempre dentro de escenarios plurianuales, podemos concluir que el control de un presupuesto debe mirar tanto a los anteriores como a los posteriores.

En esta función de control –que reiteramos debe ser exclusivamente de carácter técnico-  la Carta Magna (art. 136) encomienda al Tribunal de Cuentas la remisión a las Cortes, con periodicidad anual, de dos documentos: la Cuenta General del Estado (en adelante, CGE) que viene a ser una certificación de la veracidad y credibilidad de las cuentas del Estado y el informe anual.

Ello no obsta para que el Tribunal de Cuentas pueda realizar fiscalizaciones o auditorías especificas o extraordinarias sobre determinadas entidades o materias, lo cual ha venido realizando desde un primer momento, pero lo que hay que tener claro es que el Tribunal de Cuentas es un órgano constitucionalmente relevante en atención a esos dos documentos, directamente vinculados al control y sostenibilidad del gasto público.

Debido al carácter cíclico del presupuesto del que hemos hablado, el  control ex post resulta especialmente útil, puesto que las observaciones o análisis que se puedan realizar sobre la forma en que se realiza un determinado gasto ode prestar un servicio, los modificados, retrasos o sobrecostes en un contrato (piénsese en las grandes infraestructuras), etc, son relevantes a la hora de discutir en sede parlamentaria el presupuesto del ejercicio siguiente. De ahí la importancia de disponer de la información precisa en el momento oportuno.

La Cuenta General del Estado (en adelante, CGE supone) lo mismo que las cuentas anuales en las sociedades de capital. Es elaborada por la propia Administración y remitida por el Gobierno (en el ámbito privado la formulan los administradores), verificada por el Tribunal de Cuentas (auditor de cuentas) y aprobada por el Parlamento (Junta General). Teóricamente tanto la CGE como el Informe anual (del que adelantamos que ya no se hace)  están llamados a tener un papel esencial a la hora de controlar –en términos económicos- la acción del gobierno. Así fue concebida por los constituyentes siguiendo el ejemplo de otros países de nuestro entorno dónde se presenta en sede parlamentaria y habitualmente en un solo documento (sin distinguir entre CGE e Informe Anual), dentro del año siguiente al periodo al que se refiere y antes de que comience el debate sobre los presupuestos del ejercicio posterior (así, antes de que se debatan los presupuestos del ejercicio 2019 se remitiría a las Cortes la CGE del año 2017).

Dicho documento, además de certificar la fiabilidad de las cuentas informa de forma global y lo más pronto posible acerca de la ejecución del presupuesto, permite detectar las ineficiencias o dificultades encontradas en la ejecución presupuestaria y en definitiva constituye un documento esencial para el control del gasto público.

En el ámbito del derecho comparado y mirando a nuestros vecinos, tanto en Italia, Alemania,como en Francia sus respectivos Tribunales de Cuentas elaboran informes certificando la regularidad de las cuentas públicas, siendo dichos informes especialmente relevantes, tanto para los parlamentarios como para los medios de información y público interesado.

Asi, por ejemplo, en Francia, tras la promulgación de su nueva Ley de Finanzas, se encomienda a la Cour des Comptes  “que certifique sobre la regularidad, fidelidad y sinceridad de las Cuentas del Estado”. El documento en el que se plasma dicho examen se presenta junto con el proyecto de ley de presupuestos del año siguiente al que se refiera (esto es, antes del 30 de junio, al igual que en Italia).

Una característica propia de nuestro sistema jurídico-político actual es el todavía escaso interés real (al margen de soflamas y declaraciones políticas) por el control del gasto público, particularmente en su vertiente de rendición de por los gestores respecto de su gestión,  lo que se conoce con el término de accountability, concepto no plenamente interiorizado o asentado en nuestro país y que debe ser entendido al margen de toda consideración negativa o de forma análoga a la exculpatoria de una presunta gestión ineficaz.

Reflejo de ese escaso interés, es que en España todo lo que tiene que ver con la Cuenta General del Estado apenas acapara la atención de parlamentarios, especialistas y mucho menos la del público. Y como muestra de lo que hablamos podemos traer a colación lo acaecido respecto de la última Cuenta General rendida al Parlamento, que refleja una tendencia consolidada durante años, probablemente porque no se le da toda la relevancia a la función de certificar la veracidad de las cuentas que se le atribuye en otros países vecinos.

La CGE correspondiente al ejercicio 2015 se debatió en el Pleno del Parlamento en noviembre de 2017 en una sesión maratoniana, con  turnos tasados de intervención de no más de diez minutos por cada grupo parlamentario,en la que figuraba dentro del orden del día después de asuntos tan dispares como las proposiciones de ley presentadas para declarar la nulidad e ilegitimidad de los tribunales constituidos durante la Guerra Civil y el franquismo, o para reformar las costas en el procedimiento contencioso-administrativo[1].

Tal y como se comprueba en el Diario de Sesiones del Congreso, una vez comenzado el debate sobre la CGE y durantela primera intervención se informó por la Presidenta que apenas quedaba media hora de debate, por lo que el tiempo dedicado por el Pleno del  Congreso a la aprobación de la CGE (los gastos no financieros superaron los 400.000 millones de euros) apenas sobrepasó los cuarenta minutos, con una ratio de más de 10.000 millones de euros por minuto, tal y como alguna vez se ha llamado la atención.

Es cierto que previamente al debate en el Pleno la Declaración sobre la CGE fue debatida en la Comisión parlamentaria competente en otra sesión maratoniana en la que además se vieron, en apenas tres horas, otros catorce informes presentados por el Tribunal de Cuentas, una proposición no de ley, siete solicitudes de fiscalización de las Cortes y una Moción aprobada por el propio Tribunal[2]

El escaso tiempo dedicado al examen y debate, afeado por los Diputados de la oposición, contrasta con lo relevante de su contenido tal y pusieron de manifiesto los parlamentarios en el breve debate tanto en Comisión como en Pleno. Así, a título de ejemplo: que en el Estado (no en el sector público local o autonómico)  no rindieron cuentas seis entidades obligadas a ello; que las previsiones de ingresos tanto de cotizaciones a la Seguridad Social como tributarios reflejadas en el presupuesto son irreales (el representante socialista las calificó de falsas directamente) lo cual se reitera desde 2011; que no existe inventario completo de parte importante del inmovilizado material de los bienes estatales (o sea que no se sabe los bienes que hay); que se recurre a la figura del crédito extraordinario para financiar programas de adquisición de armamento, práctica declarada inconstitucional, etc, etc.

Como consecuencia del debate las Cortes suelen hacer recomendaciones tanto al Gobierno (asumiendo normalmente las que hace el Tribunal), sobre aspectos a mejorar en la gestión económica, e incluso al Tribunal de Cuentas a tener en cuenta en la fiscalización. El panorama resulta igualmente desolador; si vemos la última Declaración resulta un alto grado de incumplimiento de las recomendaciones que año tras año se hacen al Gobierno.

Las causas de que la Declaración sobre la CGE y el debate sobre la misma pasen tan inadvertidos y suscite tan poco interés, son variadas. Desde luego que el carácter excesivamente técnico del documento no ayuda, por lo que quizás sería bueno un esfuerzo en presentar un análisis de la misma que pueda ser entendido por extraños en la materia.

En todo caso señalamos los siguientes aspectos a considerar:

• el enorme lapso de tiempo que transcurre en relación al ejercicio al que se refiere. En este aspecto hemos de agradecer a la Fundación Hay Derecho que en su estudio “Análisis del Funcionamiento del Tribunal de Cuentas. Comparativa europea” (2015) propusiera que la Declaración sobre la Cuenta General del Estado se publique en el ejercicio siguiente al que va referido, tal y como sucede en Francia, Italia y Alemania (en realidad en casi todos los países avanzados) analizando también los incumplimientos e irregularidades observadas a fin de ofrecer información adecuada al Parlamento.

En este sentido el Tribunal de Cuentas aprobó el pasado 21 de diciembre de 2017 una Moción recogiendo estas ideas, esto es, apoyándose en la experiencia de los países citados (junto con Portugal y Reino Unido) se propuso que por Ley se estableciera la obligación de que el Tribunal  emitiera la Declaración en el año siguiente al ejercicio económico al que se refiera[3].

Siendo éste un paso importante, a nuestro juicio le sigue faltando el elemento de interiorización y unión con el ciclo presupuestario. No se trata sólo de acortar plazos, sino que el documento sea útil al Parlamento y ello sólo se consigue tal y como demuestra la experiencia de los tres países citados, si el Parlamento conoce cómo se ejecutó el Presupuesto previamente a la aprobación del presupuesto del ejercicio siguiente.

• la forma en que está concebido el debate sobre la Declaración de la Cuenta General del Estado, en el que se ignora al actor principal, esto es, el Gobierno. Citando a Martínez Lago, el debate sobre la cuenta y «la aprobación se sitúa en un plano de relaciones casi intraparlamentarias, con el órgano que realiza funciones de control externo por delegación de las Cámaras y suprime el posible resto de interés que pudiera quedar en las mismas por este acto de control». Particularmente interesante sería para los parlamentarios conocer, al menos en Comisión y de boca de los responsables de los gestores, las causas por las que no rindieron cuentas o que dieron lugar a reparos por el Tribunal, las causas de inejecución de los programas presupuestarios, etc.

Si bien se podrían añadir algunas otras propuestas de mejora, estas dos resultan innegociables si realmente se quiere dotar al Parlamento de un instrumento idóneo de control del gasto público.

[1]http://www.congreso.es/portal/page/portal/Congreso/PopUpCGI?CMD=VERLST&BASE=pu12&FMT=PUWTXDTS.fmt&DOCS=1-1&QUERY=%28DSCD-12-PL-89.CODI.%29#(Página61)

 

[2]http://www.congreso.es/portal/page/portal/Congreso/PopUpCGI?CMD=VERDOC&CONF=BRSPUB.cnf&BASE=PU12&PIECE=PUWD&DOCS=1-1&FMT=PUWTXDTS.fmt&OPDEF=Y&QUERY=%28D%29.PUBL.+%26+%28CORTES%29.SECC.+%26+%28COMISION-MIXTA-PARA-LAS-RELACIONES-CON-EL-TRIBUNAL-DE-CUENTAS%29.ORSE.+Y+DSCG-12-CM-56.CODI.#1

 

[3]https://hayderecho.expansion.com/wp-content/uploads/2016/09/FHD-AnalisisTribunalCuentas-VF.pdf, páginas 56-60