El Estado de Derecho, de nuevo, “bajo mínimos”

Parece que está de moda la crítica y confrontación, de forma tumultuaria o asamblearia, contra un Poder fundamental del Estado, el Poder Judicial (sentencia “la Manada”; sentencia “Juana Rivas” y auto relativo al sector de taxi; por no citar las agresiones que está sufriendo, en sus días de vacaciones, el Magistrado del Tribunal Supremo, señor Llarena, por parte de los “pacíficos” independentistas catalanes). Un claro desprecio al Estado de Derecho, con cierta o clara connivencia por determinados sectores políticos, incluso “institucionales”.

Ahora me refiero a la noticia “Pedro Sánchez dice a Urkullu que no atenderá el fallo del TC sobre la ley vasca de abusos policiales”(http://www.elmundo.es/pais-vasco/2018/07/30/5b5e1f4346163f08358b45e8.html).

Nihil novum sub sole. Por ello, vuelvo a insistir en lo siguiente. Como señalara MUÑOZ MACHADO[1], “después de instituirse el Tribunal Constitucional, la eficacia de su función garantizadora ha dependido de que efectivamente llegue a conocer y enjuiciar las normas que transgreden la Constitución. Sin embargo, esto no ha ocurrido sino en mínima medida, ya que las instituciones legitimadas para llevar adelante la impugnación de las leyes, no lo hacen cuando las conveniencias políticas del momento así lo aconsejan. O retiran los recursos planteados en el marco de pactos ocasionales. Lo cual permite la supervivencia en el ordenamiento jurídico de leyes contrarias a la Constitución que, al serlo, la reforman”.

Con ocasión de la entonces proyectada reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, remití una serie de observaciones al Ministro de Justicia y al Congreso de los Diputados^[2]. Una de ellas fue la siguiente:

“El artículo 27.Uno de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional dispone que “Mediante los procedimientos de declaración de inconstitucionalidad regulados en este título, el Tribunal Constitucional garantiza la primacía de la Constitución y enjuicia la conformidad o disconformidad con ella de las Leyes, disposiciones o actos impugnados”.

Uno de los legitimados para el ejercicio del recurso de inconstitucionalidad es el Presidente del Gobierno. Dicho ejercicio por un órgano institucional debe tener sus diferencias respecto al ejercicio de la legitimación de que disponen por ejemplo un grupo de diputados o senadores, pues dichos grupos no son órganos institucionales.

Asimismo, el artículo 80 de mencionada ley dispone que “Se aplicarán, con carácter supletorio de la presente Ley, los preceptos de la Ley Orgánica del Poder Judicial y de la Ley de Enjuiciamiento Civil, en materia de …. renuncia y desistimiento…”

Es conocido por todos que cuando, después de unas elecciones generales, se forma un nuevo Gobierno, éste suele tomar acuerdos de desistimiento en recursos de inconstitucionalidad presentados por anteriores gobiernos contra actos normativos de las Comunidades Autónomas.

Dado que como dispone el referido artículo 27 LOTC el Tribunal Constitucional realiza un juicio jurídico –no político- de las leyes que se le someten a su juicio, es de suponer que cuando un Presidente del Gobierno interpone un recurso de inconstitucionalidad contra una norma autonómica lo hace basado en criterios jurídicos –no políticos-, es decir, porque entiende que la norma impugnada vulnera la Constitución. De hecho, el recurso presentado se basa en el previo informe “en Derecho” del Servicio Jurídico del Estado. Así, el Real Decreto 997/2003, de 25 de julio, por el que se aprueba el Reglamento del Servicio Jurídico del Estado, en su artículo 1 contempla entre las funciones de dicho Servicio: “El examen e Informe en derecho, a petición del Gobierno o de cualquiera de sus miembros, de las disposiciones o resoluciones de las Comunidades Autónomas que sean susceptibles de impugnación ante el Tribunal Constitucional”. Y lo más importante, el artículo 22 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, impone que la Comisión Permanente de dicho Consejo deberá ser consultada en “la impugnación de las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las Comunidades Autónomas ante el Tribunal Constitucional, con carácter previo a la interposición del recurso”. Estos artículos garantizan en cierta medida que la presentación de recursos contra las Comunidades Autónomas no se realice por móviles políticos, respetando así su autonomía normativa.

A mi juicio, resulta anómalo que el artículo 80 LOTC se remita a la Ley de Enjuiciamiento Civil en asuntos tan importantes como la renuncia y desistimiento en procesos constitucionales, pues sabido es que en materia civil rige el principio de libre disposición procesal por las partes; lo que no puede predicarse respecto a los procesos constitucionales interpuestos por órganos institucionales del Estado^[3].

La presentación por un órganos institucional de un recurso de inconstitucionalidad, como por ejemplo el Presidente del Gobierno puede tener, asimismo, repercusiones sobre las actuaciones de los particulares, pues se dan muchos casos de que conocida la tramitación de dicho recurso –y, por tanto, las dudas de constitucionalidad avaladas por los informes jurídicos del Servicio Jurídico del Estado y del Consejo de Estado- los particulares impugnen actos de aplicación de las normas recurridas que inciden sobre sus derechos, a la espera de la decisión del Tribunal Constitucional.

Parece conveniente que la renuncia o desistimiento en procedimientos constitucionales planteados por órganos institucionales del Estado no deba considerarse como un acto político^[4], sino que deba adoptarse por motivos jurídicos y sujeto a mecanismos de control, ya que el artículo 9.3 de la Constitución española dispone que la Constitución garantiza la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. Asimismo, podría ser aplicable el artículo 103.1 de la Constitución, que impone a la Administración el sometimiento pleno a la ley y al Derecho en su actuación.

Parece plausible pues que si la Comisión Permanente del Consejo de Estado debe informar previamente sobre la interposición del recurso, deba (a mi juicio en este caso debería ser el Plenodel Consejo) informar también sobre la procedencia o no en derecho de la renuncia o desistimiento.

Por ello, estimo conveniente modificar el artículo 80 LOTC en este punto.

La anterior propuesta se mostró necesaria si nos atenemos a los hechos. Así, y a titulo de ejemplo, el Tribunal Constitucional, mediante su Sentencia 179/2006, de 13 de junio (BOE del 7 de julio de 2006), recaída en una cuestión de inconstitucionalidad, anuló la Ley de la Asamblea de Extremadura 7/1997, de medidas fiscales sobre la producción y transporte de energía que incidan sobre el medio ambiente.

Dicha ley fue recurrida por el Gobierno del Partido Popular. Tras ganar las elecciones, el Gobierno del Partido Socialista desistió del recurso.

La sentencia del Tribunal Constitucional tuvo su origen en una cuestión de inconstitucionalidad planteada por el Tribunal Superior de Justicia de Extremadura a petición de una de las empresas afectadas.

De no haberse planteado cuestión de inconstitucionalidad, la ley no hubiera sido objeto de examen por el Tribunal Constitucional, pese a su inconstitucionalidad, por motivo del desistimiento, a nuestro juicio, infundado.

En nuestra opinión, al desistimiento en los recursos de inconstitucionalidad y conflictos de competencia no puede ser aplicada la teoría del derecho dispositivo. Como ha señalado MORALES MORENO^[5], “la imperatividad es el medio de garantizar la protección de ciertos intereses superiores, fundamentales en la organización social”. Cuando el Presidente del Gobierno presenta un recurso de inconstitucionalidad, por ejemplo, está actuando como defensor de la Constitución,y es de suponer que con la conciencia de que la norma impugnada vulnera la misma. Por tanto, para desistir del recurso habrá que justificar que se obró erróneamente, que hubo error en la apreciación de la inconstitucionalidad de la norma. Por ello, han de adoptarse las mismas cautelas de control jurídico –informe del Consejo de Estado- que avalen la necesidad del desistimiento.

Por otra parte, negociarel desistimiento a cambio de que se modifique la norma que se considera inconstitucional tiene un inconveniente importante. Desde la entrada en vigor de la norma cuestionada hasta la entrada en vigor de la modificación (que se supone sana los vicios de inconstitucionalidad alegados) nos encontramos ante un período de tiempo en el que la norma cuestionada ha desplegado sus efectos y, en caso de ausencia de cuestiones de inconstitucionalidad planteadas por jueces o tribunales, se impedirá la revisión de situaciones jurídicas establecidas en base a una normativa que podría haber sido declarada inconstitucional por el Tribunal Constitucional.

En cualquier caso, también resultaría oportuno que la redacción de los preceptos negociados que sustituyen a los preceptos impugnados fuera sometida al dictamen del Consejo de Estado.

El Consejo de Estado, en su Dictamen de 24 de junio de 1999 (Referencia 1788/1999) sobre el anteproyecto de Ley Orgánica de modificación de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, dijo:

“No puede desconocerse, por otra parte, que la misma formalización del recurso, por las consecuencias que implica la expresión en la demanda de la fundamentación de la controversia, puede dificultar el llegar a una solución pactada, ya que en ocasiones propicia que se consoliden, por su misma y simple formulación, las discrepancias existentes. No obstante, en tal caso, una vez interpuesto el recurso, si se obtiene la derogación o la modificación de la norma legal impugnada,cabría la terminación del proceso, bien mediante el desistimientodel actor (caso en que, como recuerda la Sentencia del Tribunal Constitucional 96/1990, de 24 de mayo, el Tribunal está facultado “para estimar o rechazar el desistimiento teniendo en cuenta para ello todas las circunstancias que concurren en el caso”), bien mediante la satisfacción extraprocesal de la pretensión o la desaparición sobrevenida del objeto del recurso (ATC 349/1985, de 23 de mayo).”

El Consejo de Estado parece ligar el desistimiento en el recurso a la obtención de la derogación o modificación de la norma legal impugnada, lo que en principio podría considerarse plausible, aunque deja sin resolver tanto los efectos de la norma impugnada durante el tiempo que ha permanecido vigente, como el control jurídico preventivo de la modificación del nuevo texto.

El voto particular del Magistrado CONDE MARTÍN DE HIJAS al Auto del Tribunal Constitucional 72/2007, de 27 de febrero de 2007 se remite al voto particular suscrito por el mismo Magistrado al Auto 359/2006, de 10 de octubre de 2006. En ambos votos discrepantes se sostiene que “el principio dispositivo debe operar en plenitud en el desistimiento” en sede constitucional. Por su parte, el Magistrado RODRÍGUEZ-ZAPATA PÉREZ, en su voto particular al referido Auto 359/2006, sostiene la tesis contraria, con la que nos alineamos.

El que suscribe considera que la cuestión planteada es merecedora de regulación legal. No obstante, el Gobierno, sin dicha reforma legal, puede (como acto de buena administración) recabar el Dictamen del Consejo de Estado para el desistimiento de recursos de inconstitucionalidad y conflictos de competencia planteados por el Gobierno de la Nación ante el Tribunal Constitucional (Artículo 21.10 Ley Orgánica del Consejo de Estado).

[1]“Una hoja de papel”. El Imparcial, 28 de abril de 2010. Visto en Diario del Derecho. Iustel, 28 de abril de 2010.

[2]La petición al Congreso de los Diputados es de fecha 13 de septiembre de 2005, a la que adjunté mi estudio: “Notas sobre la recepción en la Constitución del proceso de construcción europea y la reforma de la L.O. del Tribunal Constitucional. Exposición para la Comisión de Peticiones del Congreso de los Diputados”. El 22 de agosto de 2005 remití una petición al Ministro de Justicia (enviando copia, asimismo, al Consejo de Estado), en la que consta la citada propuesta.

La Comisión de Peticiones remitió la petición, el 29 de noviembre de 2005, a los portavoces de la Comisión Constitucional y al Ministerio de la Presidencia. El 17 de febrero de 2006 el Ministerio de Justicia contestó a la Comisión que acusaba recibo de la petición y agradecía las consideraciones vertidas en la misma.

 

[3]CÁMARA VILLAR (¿Cuestionar u objetar la ley? Diario El País, 10 de septiembre de 2005) señala que “en el recurso de inconstitucionalidad, quienes lo interponen pueden estar motivados por criteriosde oportunidad resultantes del debate político y de la existencia de diversas interpretaciones a priorien pugna sobre si la norma tiene o no cabida en el marco constitucional, aunque deban plantearlo con argumentación jurídica. En la cuestión de inconstitucionalidad, los órganos judiciales sólo pueden estar motivados por razones estrictamente jurídicas…”. No comparto esta opinión, pues no todos los legitimados para interponer el recurso pueden hacerlo, en mi opinión, movidos por criterios de oportunidad, sino que deben hacerlo por criterios estrictamente jurídico-constitucionales. Me refiero a los órganos que he denominado “órganos institucionales del Estado” (Presidente del Gobierno, Defensor del Pueblo, gobiernos autonómicos). Me parece evidente, por ejemplo, que el Defensor del Pueblo no puede interponer un recurso de inconstitucionalidad motivado por criterios de oportunidad. Cuestión distinta es la legitimación conferida a 50 diputados y 50 senadores.

[4]En el Boletín Oficial de las Cortes Generales (Congreso. 26 de mayo de 2004) aparece la pregunta que formula al Ministro de Administraciones Públicas la diputada ELISENDA MALARET GARCÍA: “¿Qué actitud piensa adoptar el Gobierno para reducir la conflictividad jurisdiccional que actualmente existe en el Tribunal Constitucional, entre el Estado y las Comunidades Autónomas?” (Número de expediente 180/000082). La respuesta del Ministro, SEVILLA SEGURA fue la siguiente: “…  En el ámbito de la conflictividad jurisdiccional hay al menos varias vías posibles de actuación y las estamos utilizando todas: la conversación con las distintas comunidades autónomas, la puesta en marcha de los mecanismos bilaterales previstos precisamente para proceder a este retroceso en el proceso de litigiosidad, eldesistimientode parte de los recursos promovidos por el Estado –alguno ya hemos hecho y adelanto que el próximo viernes haremos algo más de diez- y, finalmente, modificar algunos cambios legislativos, que son los que ha dado lugar en muchos casos al conflicto… Se deben interponer recursos por razones jurídicas, por razones competenciales, nunca por razones político-partidistas, como desgraciadamente se ha hecho con excesiva frecuencia en los últimos tiempos”.

La justificación de por qué se deben interponer recursos es perfectamente trasladable a los motivos de los desistimientos (por razones jurídicas, por razones competenciales; nunca por razones político-partidistas). La diferencia sustancial es que la interposición del recurso goza de los informes jurídicos a los que me he referido con anterioridad, mientras que el desistimiento está huérfano de ellos.

 

[5]Voz “Derecho imperativo”. Enciclopedia Jurídica Básica. Editorial Civitas, 1995.