La “enmienda mordaza”: el veto del PSOE al Senado

Últimamente se ha venido produciendo un fenómeno en la práctica del Congreso de los Diputados que no debe dejar indiferente a nadie. Particularmente durante el presente año 2018 (ver aquí otro post al respecto), hemos observado cómo el filibusterismo parlamentario ha ido evolucionando, pasando de la simple travesura a la realización de prácticas susceptibles de contrariar el ordenamiento jurídico-constitucional.

La práctica consiste resumidamente en lo siguiente: una vez presentada una propuesta de ley en el Congreso y superados los trámites correspondientes, comenzará a correr el plazo de los grupos parlamentarios para presentar enmiendas a la propuesta. Dicho plazo acostumbra a cerrar a las 20 horas de cada martes y, a partir de entonces, los grupos solamente pueden negociar sobre las enmiendas presentadas, pero no incorporar nuevas. La táctica en cuestión consiste en presentar, poco antes de las 20 horas del martes, una enmienda o un paquete de enmiendas a fin de ampliar sustancialmente el objeto de la iniciativa legislativa. El resultado es, evidentemente, que se sustrae al resto de partidos la posibilidad de debatir verdaderamente sobre las novedades introducidas por vía de enmienda, quedando obligados a amoldarse a lo que el primer grupo haya presentado.

La primera vez que observamos esta estratagema fue a finales de febrero de este año. Ocurrió con una propuesta de reforma del régimen de permisos y licencias previsto en la Ley Orgánica del Poder Judicial (ver aquí). El plazo para que los grupos presentaran enmiendas a la misma terminó el 27 de febrero de 2018 y, a última hora de la tarde, el Grupo Parlamentario Popular aprovechó la coyuntura para presentar 50 enmiendas (¡a su propia ley!) sobre un sinfín de aspectos de la LOPJ que, por supuesto, no guardaban relación de ningún tipo con el objeto de la iniciativa parlamentaria: en vez de limitarse a recuperar el régimen de permisos y licencias de los jueces -que años antes su gobierno había adelgazado a causa de la crisis-, presentó una serie de propuestas que, por cierto, menoscababan gravemente la independencia judicial.

Poco después, el 3 de abril de 2018 cerró el plazo de enmiendas de -entre otras- dos iniciativas legislativas importantes. Una de ellas fue la Proposición de Ley de reforma de la Ley de Enjuiciamiento Civil y de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, en materia de costas del proceso (ver aquí). En aquella ocasión, a las 19:45 el Grupo Parlamentario Socialista y a las 19:58 el Grupo Parlamentario Popular presentaron un conjunto de enmiendas (80 en total) a fin de introducir, sorpresivamente, una reforma en profundidad del recurso de casación civil.

Otro Proyecto de Ley, esta vez presentado por el Gobierno, que tiene una máxima trascendencia para los usuarios y las empresas, es el de Protección de Datos (ver aquí). El Partido Socialista apuró el plazo para presentar a última hora 92 enmiendas, en las que incluía un nuevo Título X que regula los derechos digitales, el testamento digital, las fake news, el derecho al olvido y otras cuestiones de calado que no se han sometido al más elemental rigor parlamentario.

Finalmente, este martes el Partido Socialista ha ido todavía más lejos. Al advertir que sus 84 diputados no sirven para aprobar los presupuestos que desearía, ha presentado varias enmiendas a una Proposición de Ley Orgánica de reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial, sobre medidas urgentes en aplicación del Pacto de Estado en materia de violencia de género. La última de esas enmiendas consiste en añadir una nueva disposición final que modifica el artículo 15.6 de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (ver imagen).

El propósito de dicha enmienda es el de sortear la capacidad del Senado de vetar los objetivos del Gobierno de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de Administraciones Públicas: cuando hasta ahora el artículo decía que, si el Congreso o el Senado rechazaban los objetivos, el Gobierno debía presentar un nuevo proyecto, el PSOE propone ahora que, si solamente es el Senado el que los rechaza, el Congreso puede “corregir” este error por una mayoría simple.

La maniobra que acabamos de describir, calificada por algunos como “atajo legal” o “triquiñuela”, constituye en primer lugar un intento inadmisible por parte del Gobierno de acallar a la oposición (recordemos que el PP tiene mayoría absoluta en el Senado y puede vetar la propuesta del PSOE, y éste lo sabe). Además, se trata de una práctica contraria a la doctrina constitucional sobre los límites del derecho de enmienda de los parlamentarios (por todas: STC 59/2015, RTC 2015, 59). En esencia, la doctrina del Tribunal Constitucional a este respecto puede resumirse en dos ideas: (i) en primer lugar, que «en el ejercicio del derecho de enmienda al articulado, como forma de incidir en la iniciativa legislativa, debe respetarse una conexión mínima de homogeneidad con el texto enmendado, so pena de afectar, de modo contrario a la Constitución»;  y, (ii) en segundo lugar, que «los órganos de gobierno de las Cámaras deben contar con un amplio margen de apreciación para determinar la existencia de conexión material entre enmienda y proyecto o proposición de ley objeto de debate, debiendo éstos pronunciarse de forma motivada acerca de la conexión».

De conformidad con lo anterior, los órganos de gobierno de las Cámaras –en el caso de las Cortes Generales, la Mesa del Congreso y la Mesa del Senado– deben rechazar (inadmitir) aquellas enmiendas que de manera manifiesta y evidente no presenten conexión con el objeto de la iniciativa legislativa. Admitir lo contrario, en palabras del Tribunal Constitucional, «pervertiría la auténtica naturaleza del derecho de enmienda, ya que habría pasado a convertirse en una nueva iniciativa legislativa» (vid. STC núm. 119/2011 de 5 julio, RTC 2011\119). 

El caso que analizamos no es precisamente un supuesto ambiguo o de matices. Es tan evidente la desviación material entre el objeto de la iniciativa parlamentaria y el de la enmienda que ni siquiera el amplio margen de apreciación de que goza la Mesa podría salvar esta última. En definitiva, es posible afirmar que esta maniobra fraudulenta, desde un punto de vista jurídico-constitucional, implica una vulneración de los derechos de la oposición, en concreto del derecho fundamental a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos (23.2 CE).

A propósito, todo apunta a que la maniobra en cuestión se realiza para que sea la Mesa de la Comisión de Justicia, que es el órgano encargado de calificar las enmiendas a la proposición de ley que nos ocupa, la que dé el visto bueno a esta argucia. ¿Por qué? Si el PSOE ha elegido esta proposición para presentar la enmienda es (i) porque se trata de una ley orgánica (igual que la ley que pretende modificar, la de Estabilidad Presupuestaria); (ii) porque regula un tema sensible, al que oponerse tiene coste político (la violencia de género); (iii) porque su plazo para presentar enmiendas vencía ayer; y, sobre todo, (iv) porque se debate en la Comisión de Justicia y en la mesa de ésta, al contrario que en muchas otras, el Partido Socialista ostenta una mayoría suficiente, gracias al apoyo de Esquerra Republicana (ver composición aquí).

La aprobación de la enmienda supondría que el PSOE podría aprobar los presupuestos sin contar con el Senado (el PP), al contrario de lo que dispone el ordenamiento actualmente, lo cual se adornará con palabras grandilocuentes y se vestirá de un éxito para los ciudadanos, para sus derechos sociales y para el progreso nacional. No sabemos si es cierto, pero sospechamos que, si el Partido Socialista ha diseñado esta estrategia, es porque sabe que, en última instancia, recibirá el voto a favor de Podemos y los partidos nacionalistas en el Congreso -pues, al tratarse de una ley orgánica, necesita mayoría absoluta para aprobarla-, y éstos posiblemente, sobre todo tratándose de una iniciativa presupuestaria, esperan algo a cambio.

A la vista de lo anterior, no nos queda sino repetir una vez más lo que tanto se ha dicho en este blog: en democracia, el respeto por las reglas de juego es esencial para mantener un verdadero Estado de Derecho. La artimaña perpetrada -no ya sin disimulo, sino con fanfarronería- por el Grupo Parlamentario Socialista (actuando como brazo del Gobierno) presenta tintes autoritarios preocupantes y destila un desprecio por la democracia cuando menos hipócrita, por cuanto en los dos últimos años el autor del atajo ha protestado en innumerables ocasiones por el supuesto bloqueo del Parlamento que perpretraban el PP y Cs.

No nos gustaría pecar de ingenuos: sabemos que la política es el arte de lo posible y que a menudo consiste ésta en elegir entre varios males. Es por eso que no esperamos de ningún gobierno coherencia ni pulcritud en las formas. Pero sí nos sentimos en condición de exigir que no se amordace a la oposición, por indeseable que esto pueda resultar, si las reglas del juego no han prescrito antes tal cosa.