El conflicto surge cuando los intereses opuestos de varias personas o grupos de personas no encuentran solución. La política es la administración del conflicto mediante la cual, lejos de aportar una solución que ponga fin al conflicto, propone una salida a este que satisfaga los intereses de una o ambas partes, pero el conflicto permanece. La esencia de la Democracia y del Estado de Derecho es que las soluciones dadas a los conflictos se produzcan de la forma más justa posible para todas las partes, y esto se realiza mediante la participación directa o indirecta de toda la ciudadanía en la elaboración de las leyes.

Cuando Ortega y Gasset decía que el problema catalán era un problema que no podía resolverse sino que debíamos conllevarlo, no estaba planteando una excepción, sino haciendo un retrato de la naturaleza del conflicto. Los conflictos rara vez se solucionan, sino que se conllevan.

El conflicto está presente en todas las sociedades y en la vida diaria de las personas. Los países, lejos de ser una composición homogénea, son la agregación de comunidades políticas con diversos intereses. Una comunidad política es un grupo de personas con una realidad común y unos intereses compartidos que tienden a actuar de forma coordinada. El Estado democrático liberal que se va configurando tras la Ilustración, en contraposición a las monarquías absolutistas, es una institución neutral que se dota de los instrumentos para mediar en los conflictos que son inherentes a toda sociedad.

Esa es la realidad del conflicto catalán, dos comunidades políticas enfrentadas con intereses legítimos que en ocasiones colisionan, una de ellas representadas por aquellos que se sienten ante todo españoles o tan catalanes como españoles y otra comunidad donde el sentimiento regional se sobrepone o incluso anula al de la comunidad política superior, en este caso España. Debemos buscar una salida a este conflicto que sea justa y que a su vez defienda en la medida de lo posible el interés de ambas partes. Es esencial para ello conocer la naturaleza del conflicto. El problema se da principalmente dentro de Cataluña y entre los catalanes.

Aquellas personas y partidos políticos que hacen una lectura de la cuestión catalana como un conflicto entre dos naciones diferentes, se equivocan. Incluso si aceptamos la existencia de Cataluña como nación, los catalanes que se sienten españoles forman parte de esa nación igual que los independentistas, por tanto el conflicto se daría dentro de una propia nación, no entre dos diferentes. Por ello la solución, sea cual sea, debe darse en Cataluña, más allá de que pueda debatirse si de forma accesoria, es conveniente ciertas reformas en el modelo territorial español, sin olvidar que realizar una reforma nacional únicamente en base a los deseos de parte de un territorio no sería solucionar un problema sino crear diecisiete.

¿Cuál debe ser la solución para un conflicto entre dos comunidades políticas que conviven, deben convivir y van a convivir en el mismo territorio? Las medidas concretas deben hallarse desde el acercamiento de posturas entre las dos comunidades de Cataluña, pero la solución puede encontrarse en desarrollar un modelo de democracia consensual desarrollado por el politólogo Arend Lijphart.

La democracia consensual, en oposición a la democracia mayoritaria, se da cuando un sistema adopta una serie de instituciones y prácticas que garantizaran la representación de todas las minorías admitiendo la pluralidad de la sociedad. Aunque Lijphart concluyó que este era el mejor tipo de democracia para todos los casos, su tesis inicial fue que era la que mejor se adaptaba a las sociedades más polarizadas.

Aplicado a Cataluña, donde se cumple con creces la situación de extrema polarización, la democracia consensual debería basarse en mi opinión en cuatro principios: 1) exigir una mayoría reforzada para las cuestiones más básicas que alteren el statu quo, 2) neutralidad de las instituciones, 3) neutralidad del espacio público  y 4) respeto de los derechos básicos.

Partiendo de la base de que las dos comunidades políticas en Cataluña se encuentran, simplificando, divididas a la mitad, el mayor fracaso de la política en Cataluña sería un referéndum sobre la independencia en el que decidiera la mitad más uno de los votos, donde un resultado partiría la sociedad y el otro no cambiaría absolutamente nada.

Y es que los derechos de las comunidades políticas se deben respetar, porque así como España no puede imponer nada a Cataluña sólo basándose en la decisión de una mayoría, una mitad de la sociedad en Cataluña no puede imponerse a la otra en una cuestión tan esencial. Cabe la posibilidad de explorar si una mayoría reforzada como la necesaria en el Parlamento para reformar el Estatut, dos tercios, podría decidir en un referéndum pactado, aunque esto requeriría un análisis particular.

Sobre la neutralidad de las instituciones la reciente sentencia nº 579/2018 del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña condenó al Ayuntamiento de Sant Cugat por izar una estelada, acción que interpretaba como “exteriorizar una opción institucional” que no cumplía la “exigencia de neutralidad es incompatible con actuaciones institucionales partidistas“. Más allá de entenderse como la mera colocación de esteladas, se aprecia en esta sentencia la necesidad de que las instituciones sean neutrales ante las diversas opciones políticas legítimas, y que sean los partidos a título propio y no usando aquellas instituciones a las que han accedido democráticamente al servicio de todos, los que defienden esas diversas opciones políticas. De lo contrario las instituciones perderán toda legitimidad y sólo se reconocerán en ellas los seguidores del partido de turno que las ocupe.

Respecto a la colocación de simbología en el espacio público una posterior sentencia defendía la legalidad de colocar lazos amarillos, así como de retirarlos. En esta situación las calles se convierten en un campo de batalla que perpetúa una situación de constante confrontación. Más allá de la posible conveniencia en modificar la ley, la política debería de tener por sí misma la capacidad de buscar una forma de garantizar la neutralidad de los espacios públicos que impidan la ocupación permanente de estos, diferente a cierta manifestación en sus diversas fórmulas amparada por la libertad de expresión.

Más allá de la situación de estos últimos años desde que el independentismo mantiene un pulso al Estado y han surgido diversos grupos en forma de organizaciones civiles y partidos políticos en respuesta al independentismo, en Cataluña se da un problema desde hace décadas entre las dos comunidades políticas con diversos intereses, cuya máxima confrontación se da en cuestiones como la lengua. A ambas comunidades se les deben reconocer unos derechos mínimos inalterables de forma independiente a quién gobierne, como escolarizar a sus hijos en el idioma que deseen o ser atendidos en la lengua oficial que prefieran. Todo ello dentro del respeto al marco que ofrecen los artículos 137, 138 y 139 de la Constitución, de tal forma que todo ciudadano español que decida irse a vivir a Cataluña no vea reducidos sus derechos.

La salida al problema catalán no debe buscar acabar con el independentismo, sino construir un modelo de sociedad que permita convivir a las dos comunidades de Cataluña, de forma que el conflicto siempre presente entre intereses contrapuestos se haga soportable para todos y no impida poder defender los intereses comunes de todos los catalanes como son la convivencia, el crecimiento económico y el bienestar social, tan deteriorados desde hace tiempo. La democracia consensual propuesta por Lijphart ofrece una serie de pautas que pueden ayudarnos a construir ese modelo de sociedad.

Y, aunque la solución deba darse en Cataluña, esta debe ser favorecida por el conjunto de España, pues de ello depende el bienestar de todos nosotros como españoles, así como el de toda Europa, pues de lo contrario, no conseguir dar una salida justa al conflicto en Cataluña supondría el fracaso como sociedad de España en su conjunto.

Víctor De Domingo Álvarez

Estudiante de Derecho y Ciencias políticas en la Universidad Carlos III.

La manera en la que la nueva legislación de contratación pública aborda los modificados resulta compleja incluso para los que nos dedicamos a esta disciplina legal; de ahí que, mediante el presente artículo, se trate de proyectar algo de luz al respecto.

Como es sabido, las modificaciones de los contratos del sector público se pueden dividir entre las previstas en el pliego de cláusulas administrativas particulares (ex art. 204 LCSP) y las no establecidas en éste (ex art. 205 LCSP).

Dado que éstas últimas presentan una mayor complejidad legal regulatoria consecuencia de la rápida transposición de las Directivas Comunitarias al ordenamiento interno, el presente artículo tratará de exponer los casos (y motivos) en que puede modificarse un contrato.

Por ello y siguiendo la dicción del complejo artículo 205 LCSP, se dividirán los supuestos en i) prestaciones adicionales, ii) circunstancias imprevisibles y iii) modificaciones no sustanciales.

En lo que a las prestaciones adicionales se refiere, éstas (ex art. 205.2.a LCSP) permiten que, a través de la modificación del contrato, puedan introducirse o añadirse obras, servicios o suministros que no estaban contemplados en el contrato inicial. Se considera oportuno indicar que lo que ahora se denominan prestaciones adicionales, en la anterior Ley de Contratos eran los contratos complementarios.

Expuesto lo anterior, se deben exponer los dos requisitos que deben concurrir para que se pueda modificar el contrato mediante las prestaciones adicionales.

El primero radica en que el cambio del contratista no fuere posible por razones de tipo económico o técnico, así como que la remoción del mismo genere inconvenientes significativos o un aumento sustancial de costes para el órgano de contratación.

En lo que al segundo requisito se refiere, éste viene determinado por un, digamos, límite económico; en concreto, que el incremento del precio, aislada o conjuntamente con otras modificaciones para añadir prestaciones adicionales, no supere el 50 % del precio inicial del contrato.

Respecto del segundo supuesto, las circunstancias imprevisibles (ex art. 205.2.b LCSP), la razón de ser de las mismas radica en la necesidad de atender el posible cambio de circunstancias (técnicas y fácticas) que se generan durante la ejecución del contrato, sin que este escenario –la imprevisibilidad de tales causas- obligue a los poderes adjudicadores a iniciar un nuevo procedimiento de contratación; si bien para ello, como indica el citado precepto, se exige que la necesidad de la modificación derive de circunstancias que una Administración diligente no hubiera podido prever.

No obstante lo expuesto, se debe hacer alusión a otras dos condiciones requeridas por el referido precepto; en concreto, las que prescriben los límites del alcance de la modificación admitida por el art. 205.2.b).

De conformidad con lo indicado, la primera se refiere a una condición material; que el modificado no altere la esencia del contrato, exigiendo la segunda que la modificación no implique una alteración en la cuantía del contrato que exceda, aislada o conjuntamente con otras modificaciones acordadas al amparo de este artículo, del 50% de su precio inicial.

Para concluir con los supuestos que permiten el ejercicio del ius variandi prevenidos en el artículo 205 LCSP, se debe hacer referencia al último de ellos; es decir, a las modificaciones no sustanciales reguladas en el artículo 205.2 c) LCSP.

Este último supuesto exige que la modificación del contrato no se manifieste como sustancial. Dado que el legislador no determina la causa que haga necesaria esta modificación contractual, se debe considerar que, en nuestra opinión, se permite acudir a este requisito cuando nos encontremos ante errores o defectos de previsión, a la inadecuación del contrato consecuencia de avances técnicos, etc….

La manera en la que el legislador aborda este supuesto es mediante una delimitación negativa de la causa habilitante; es decir, indicando cuando se produce una alteración sustancial del contrato para que, cuando no se produzca ésta, quede abierta la modificación contractual.

Grosso modo se puede indicar que (ex art. 205.2 c LCSP) son modificaciones sustanciales del contrato aquellas que i) introduzcan condiciones que, de haber existido en el proceso de adjudicación del contrato, hubieran permitido la selección de candidatos distintos del adjudicatario, ii) que la modificación altere el equilibrio económico del contrato de una manera no prevista en el contrato inicial y iii) que la modificación amplíe de forma esencial el ámbito contractual.

Con lo narrado en este artículo se pretende esclarecer, junto a opiniones de otros compañeros, los supuestos que permiten modificar los contratos en la nueva legislación de contratos del Sector Público.

Francisco García-Ortells

Abogado, Doctor en Derecho y Académico Co. de la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación.

E-mail: fgortells@garciaortells-abogados.com

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