El referéndum, herramienta del poder

En el imaginario colectivo reside la idea de que el resultado de un referéndum es un mandato que el pueblo hace a sus dirigentes en el ejercicio directo de la democracia. Bajo esta premisa, apartarse de ese mandato o tan siquiera proponer una nueva consulta en base a un tema sobre el cual los ciudadanos ya han decidido sería ir contra los principios democráticos.

La Historia nos dice que la argucia de los plebiscitos es anterior a las actuales Democracias. Desde finales del siglo XVIII, durante los tiempos convulsos de la Revolución Francesa y el primer imperio, los dirigentes sometieron a plebiscito decisiones ya tomadas que, siendo refrendadas por más de 99% [1. Penadés A. La invención del referéndum. Letras Libres 2018 1 de noviembre] de los ciudadanos que votaron, permitieron a sus dirigentes apoyarse en una incontestable voluntad popular que lejos se encontraba de ser Democracia.

Los referéndums en las Democracias actuales, salvando ciertos casos, distan del ideal de herramienta democrática en manos de los ciudadanos. El referéndum lo controla quien tiene el poder de convocarlo. En primer lugar, será quien decida su conveniencia. Basta con que prevea que el resultado pueda ser contrario a sus intereses para no convocarlo. Además, controla sus dos principales elementos: el momento y la pregunta de la consulta. Con el momento no sólo me refiero al día concreto, que, por supuesto puede afectar al resultado, sino a aprovechar una situación política favorable a sus intereses para convocarlo, como puede ser una amenaza externa al país, real o inventada. La pregunta, y con ella también las posibles opciones de respuesta dadas (que pueden ser dos o más) también son muy importantes a la hora de decidir un resultado.

Todo ello nos lleva a apreciar que el referéndum es un instrumento en manos de quien tiene el poder, y no de los ciudadanos, al no tener estos ni la capacidad para convocarlo, ni decidir sobre la pregunta ni el momento en el que este se realiza.

La (mala) relación entre referéndum y Democracia.

Esta situación no es casual. Las Democracias representativas han creado un sistema donde los referéndums tienen un difícil encaje. Mientras la Democracia liberal se basa en la división de poderes y en mayorías reforzadas, los referendyns concentran todo el poder de decisión en la ficción de la voluntad popular. Lejos de las ideas de Rosseau donde existía una única “voluntad general siempre constante, incorruptible y pura” la Democracia liberal acepta el pluralismo y tiende a huir de la regla de la mayoría.

Las mayorías reforzadas que necesitan ciertas reformas en los Parlamentos nacionales, no se aplican a los referéndums, donde una mayoría simple puede imponer cualquier cambio, por mucho que afecte a los elementos esenciales de un sistema. Un gobierno que quiera realizar un cambio para el cual no cuente con el apoyo del Parlamento puede someter la cuestión a referéndum, donde le valdría con que esta fuese apoyada por la más de la mitad de los votantes.

Lejos de una imposición de la mayoría, la Democracia liberal consiste -o debería consistir- en una transacción donde, aunque no siempre se cubran todas las pretensiones, se alcanza una solución donde la mayoría de las demandas, ponderadas en función de los votos obtenidos, se ven representadas. En un referéndum con dos opciones centrífugas, Sí o No, la polarización impone un escenario de vencedores y vencidos lejos de los ideales democráticos. Hay ciertas excepciones de las cuales hablaremos posteriormente.

Sabemos que la democracia representativa conlleva la rendición de cuentas. Los partidos y los políticos asumen la responsabilidad de sus decisiones a través de elecciones. ¿Quién rinde cuentas cuando es la ciudadanía quien, supuestamente, tomó la decisión? Los incentivos que impiden a un Gobierno tomar una decisión por sus elevados costes desaparecen cuando este puede someter la cuestión a un referéndum, pues podrá argumentar estar actuando siguiendo un mandato popular.

Estas cuestiones hacen que en ocasiones los referéndums entren en colisión no ya con los procedimientos habituales de la Democracia representativa sino con sus principios básicos.

Ideas sobre una posible reforma

No podemos negar que el referéndum, a pesar de todo lo descrito, puede suponer una herramienta que perfeccione la Democracia liberal usado de la manera correcta. En España, el referéndum se encuentra regulado en la Ley Orgánica 2/1980.en desarrollo del artículo 92 de la CE.

Para que el referéndum deje de ser una herramienta usada desde el poder, podría estudiarse la posibilidad de introducir la iniciativa popular de referéndum, bien sea la introducción de nuevas leyes o, una propuesta a mi parecer bastante interesante, un referéndum derogatorio, siguiendo el ejemplo de países como Italia [2. Olivetti M. Los referendos en serio:: la experiencia italiana. Revista jurídica Universidad Autónoma de Madrid 2007(15):147-175.]. Los italianos, tal y como viene recogido en su constitución de 1947 (pero no regulado hasta 1970 en la ley), pueden convocar un referéndum para someter a votación la derogación de una ley si logran recoger 500.000 firmas de ciudadanos o de 5 regiones (de un total de 20). No pueden someterse a referéndum algunas materias como la fiscal o los indultos.

A nivel positivo, es decir, propuesta de legislación, considero que podría ser interesante abrirlos al ámbito autonómico y municipal, con la consecuente limitación de materias. España, siguiendo el modelo francés, reserva los referéndums a las decisiones de especial trascendencia. Quizá son estos temas (más allá de previsiones constitucionales) los que deberían reservarse a la actuación parlamentaria y fomentar la participación a menores niveles, donde prima la importancia de las preferencias sobre las cuestiones técnicas.

Como intuición, ambos tipos de referéndum, al poder ser propuestos por ciudadanos, especialmente por ciudadanos organizados, podría potenciar el rol de la sociedad civil.

Es interesante en este punto estudiar sistemas como el suizo [3. Saénz Royo E. La regulación y la práctica del referéndum en Suiza: un análisis desde las críticas a la institución del referéndum. Revista de Estudios Políticos 2016 Mar 31,(171):71-104.] en el que el parlamento puede introducir una contrapropuesta sobre la que los ciudadanos puedan votar para que, en caso de salir adelante la ley propuesta (o la derogación), los electores elijan si la contrapropuesta del parlamento prima frente a la introducida en la propuesta inicial. Sistema que algunos académicos como Víctor Lapuente han propuesto como una posible solución para someter a referéndum el modelo territorial en España [4. Giné VL. Tribuna | Un referéndum dual. El País 2017 -05-19.].

Existen otros métodos alternativos a los referéndums de dos opciones, los cuales he criticado por su efecto polarizador. son aquellos que consisten en ordenar preferencias, de tal forma que es posible, en una lista. Especialmente interesante me resulta el método Condorcet, ideado precisamente en los orígenes del referéndum durante la revolución francesa por una de sus figuras destacadas, el Marqués de Condorcet.

Algo en lo que debería avanzarse, pues considero que todos los sistemas tienen recorrido de mejora en este aspecto, es la claridad de la pregunta. Muchos lectores recordarán la enrevesada pregunta sobre el referéndum de la OTAN en España, y de forma más reciente la pregunta sobre el Brexit, que aparentemente era clara pero preguntaba sobre una cuestión con múltiples soluciones y ningún acuerdo sobre el que basarse, lo que algunos han acertado en calificar como la mera expresión de un deseo más que como un mandato concreto.

Respecto a la información, especialmente para las cuestiones complejas, considero necesaria una profunda revisión de los artículos 14 y 15 de la Ley 2/1980, sobre la campaña. En primer lugar, El artículo 14 da una preponderancia excesiva a los partidos con representación, cuando un referéndum debe involucrar a otros actores, como la sociedad civil o sus propios impulsores (en una hipotética reforma)  El artículo 15 reduce a un periodo de 10-20 días la campaña. Un ciudadano no puede decidir asuntos como la conveniencia de permanecer en la UE en 20 días, y aunque la campaña termine sobrepasando de forma extraoficial esos tiempos, sería muy positivo asegurar por ley una mejor campaña información.

Todo lo expuesto demuestra, a mi parecer, que es un error ligar cualquier referéndum a un mandato popular del cual desviarse implica ir contra la Democracia. Por contra, los referéndums tienen muchos aspectos en los que es necesario profundizar para hacerlos más democráticos. Es por ello que, cuando un referéndum ha sido convocado en forma y circunstancias objetables, probablemente la convocatoria de un referéndum que subsane esos errores es la salida más democrática.