Constitucionalizar Europa
El 26 de julio de 1977 el Congreso de los diputados aprobaba una moción redactada por todos los grupos por la cual se creaba una Comisión Constitucional con el encargo de elaborar un proyecto de Constitución que diese paso a la Democracia. Ese mismo día, el presidente del Gobierno, Adolfo Suárez, dirigía una carta al presidente del Consejo de las Comunidades Europeas poniendo en relevancia la identificación de España con los ideales europeos y solicitando su adhesión a la Comunidad Económica Europea.
La elaboración de la Constitución y la adhesión a las Comunidades Europeas forman parte de un mismo proyecto perseguido durante la Transición, compartiendo los mismos fines: la consolidación de España como un Estado democrático de Derecho y la creación de un sistema aperturista basado en la cooperación.
A pesar de ello, en el momento de su elaboración el constituyente decidió no incorporar la Unión Europea de forma expresa en la Constitución. La realidad española y europea es hoy muy diferente a la de 1978, debido a la cada vez mayor cesión de soberanía que implican los diferentes tratados ratificados desde su entrada, así como el fin del denominado consenso permisivo, estando la UE más necesitada de legitimidad que nunca. La reforma de 2011 del artículo 135 sobre la estabilidad presupuestaria incluyó por primera vez una referencia a la Unión Europea en la carta magna. Por ello puede entenderse oportuna la apertura de un debate sobre la posible inclusión de la UE en la Constitución de forma amplia.
La primera de las razones es teleológica: expresar la coincidencia de los valores españoles y europeos y la búsqueda de unos mismos fines con el resto de Estados miembros. Esto justificaría la cesión de soberanía a la UE, suponiendo una mejora de nuestro sistema constitucional en términos de estabilidad, legitimidad y democracia. Además, también supliría lo que considero ciertos vacíos constitucionales y del marco jurídico resolviendo problemas concretos.
Legitimidad de la UE: cláusula de integración
La pertenencia de España a la UE se basa prácticamente en su totalidad al genérico artículo 93 de la Constitución cuya finalidad ha sido a mi juicio sobrepasada, especialmente desde el tratado de Maastricht.
Por ello considero necesaria la inclusión de una cláusula de integración en la que se exprese de forma explícita los límites que puede alcanzar la integración europea y la cesión de competencias en tanto que afectan a la propia soberanía del Estado, tal y como sugería el informe del Consejo de Estado en 2006. Todo aquello sobre lo que no quedase excluida la posibilidad de ceder competencias, quedaría permitido. Esto supondría constitucionalizar la cesión de soberanía a la Unión Europea de forma expresa, con la consecuente legitimidad que aporta estar regulado en la Constitución.
Este límite podría ser general, siguiendo el ejemplo de Alemania, debiendo los tratados y el derecho europeo coincidir con los valores de la Constitución nacional y garantizar los derechos y libertades, o específico, como el caso de Irlanda, donde se excluye la posibilidad de ceder a la UE ciertas materias.
Afectaría tanto al derecho Europeo general como a la ratificación de nuevos tratados. En este último caso, podría incluirse un proceso específico de ratificación, el cual podría ser un proceso análogo al de la reforma de la Constitución, que en nuestro caso sería el del artículo 167.
El hecho de constitucionalizar el proceso de ratificación de tratados y cesión de competencias también afecta en sentido contrario, es decir, refuerza las mayorías necesarias para revertir tal proceso. En este sentido, la presencia de la Unión Europea en la Constitución aportaría a España una mayor estabilidad especialmente necesaria frente a las difíciles coyunturas por las que pueda atravesar nuestro país y a los diferentes intereses políticos del momento, necesario después del ejemplo dado por el Reino Unido y sus consecuencias.
Primacía del derecho de la UE y el TJUE
La pertenencia de España a la UE hace convivir dos ordenamientos jurídicos a priori diferentes con un mismo destinatario. Estos dos ordenamientos coexisten bajo el principio de primacía del Derecho comunitario frente al nacional.
Esta doctrina ha sido creada por sentencias europeas como la de Simmenthal/Commission de 1979. A nivel nacional, el Tribunal Constitucional en su declaración 1/2004 del 13 de diciembre afirma que “la proclamación de la primacía del Derecho de la Unión no contradice la supremacía de la Constitución” entendiendo nuevamente que el artículo 93 faculta para ello.
Esta primacía se traduce en el deber de los jueces de aplicar el derecho europeo antes que el nacional en caso de contradicción, así como la existencia de una instancia superior al Tribunal Supremo a la cual se puede recurrir en aquellas materias reguladas por el derecho comunitario. Sin embargo, la Constitución, al contrario que las de otros países europeos como la de Portugal en el artículo 8.4, no hace referencia alguna a este hecho que transforma por completo su sistema jurídico.
Siguiendo el ejemplo de países comunitarios de nuestro entorno, sería conveniente reconocer explícitamente la primacía del derecho comunitario y su entrada directa en vigor, así como la competencia del TJUE como una instancia más de nuestro ordenamiento.
El papel de los parlamentos y las autonomías.
La integración europea, en cuanto proceso de cesión de soberanía y competencias, afecta a toda la estructura del Estado, pero lo hace de forma desigual. Mientras que las competencias cedidas son principalmente legislativas y estas corresponden principalmente al Parlamento nacional y los de las diferentes autonomías, la influencia en el proceso legislativo a nivel europeo recae principalmente en los ejecutivos nacionales a través de la Comisión y el Consejo.
Esto afecta tanto a la separación de poderes como, en el caso de los estados descentralizados, a su organización territorial, por lo que entiendo necesario que la participación de los parlamentos nacionales y autonómicos esté regulada en la Constitución. Esta regulación puede partir de constitucionalizar leyes como la Ley 8/1994 que regula la Comisión mixta para la Unión Europea, siendo necesario a mi juicio profundizar más en el papel del Congreso y del Senado, pudiendo estas, por regulación constitucional, fijar de forma previa la postura que deba defender el presidente en el Consejo Europeo, pudiendo determinar el sentido de una votación que afecte a leyes nacionales.
Respecto a estas últimas, como apuntaba el informe del Consejo de Estado de 2008, dado que la responsabilidad de cumplir con la aplicación de las directivas europeas es de los Estados, pero la competencia en el caso de los Estados descentralizados corresponde a las regiones, es necesario un mecanismo constitucional para que el Estado pueda intervenir en caso de incumplimiento. El artículo 155 claramente no tiene por objeto esta situación, y tal y como dicho informe sugería, sería conveniente introducir un mecanismo por el cual el Estado pudiera legislar de manera supletoria para introducir el derecho europeo en caso de inacción.
¿Cómo incluir la UE en la Constitución?
Respecto a la forma de introducir los cambios Constitucionales, el informe del Consejo de Estado de 2006 realiza una serie de propuestas apostando por una de ellas con la cual estoy plenamente de acuerdo.
Esta consistiría en incluir en el Preámbulo de la Constitución una mención general a la participación de España en el proceso de integración europea y a los valores que esta representa.
A su vez debería incluirse un nuevo Título VIII bis bajo la rúbrica “De la Unión Europea” en la cual se desarrollarían los temas tratados, introduciendo la cuestión de la primacía del derecho comunitario, la cláusula de integración, la forma de ratificar y adoptar nuevos tratados, la participación del Parlamento en la toma de decisiones y aquellas que se considerasen oportunas, con independencia de que fuesen necesarios cambios en los correspondientes títulos para adaptarlos.