Transparencia, Participación y Lobbies: la ley más transformadora de la legislatura en la Comunidad de Madrid

En los últimos minutos del descuento. Así ha sido aprobada en esta legislatura la Ley de Transparencia y Participación de la Comunidad de Madrid tras casi tres años de trabajo legislativo en la Asamblea regional, verdadero trabajo legislativo de los grupos representados en la ponencia de la Ley, si entendemos por ello el análisis comparado, la elaboración, reescritura y reformulación de un texto, bastante obsoleto y deslavazado, que presentó el Grupo Socialista de la Asamblea de Madrid a principios de 2016.

Pero, ante todo, el trabajo parlamentario es negociación. Solo así puede entenderse que con aquel texto base, una mera toma en consideración para decir: “legislemos sobre esto”, hayamos finalmente aprobado un Dictamen de Ley que en nada se parece a aquel texto original, por abrumadora mayoría de toda la cámara salvo el Partido Popular, que lleva casi 30 años en el poder en la Comunidad de Madrid. Han sido más de 500 enmiendas y 50 horas de animadas –en ocasiones demasiado animadas- negociaciones en las que sabíamos que el diablo se escondía en los detalles de cada uno de sus más de 85 artículos.

Un primer acierto del enfoque de esta Ley es no abordar la regulación de la Transparencia y la Participación ciudadana como mera solución a situaciones de opacidad, corrupción y desconexión de los políticos respecto del resto de la sociedad. Es cierto que así se ha justificado en otras CCAA y es cierto que la Comunidad de Madrid ha sido una región especialmente castigada por la corrupción, siempre resultante de la impunidad y el abuso de poder de quienes sabían era difícil que les vieran o, simplemente, controlaban cualquier contrapeso de poder efectivo. Pero no necesitábamos una ley de transparencia como reacción, queríamos una ley que reconociese que la transparencia en la actividad y en la gestión pública es un derecho de los ciudadanos y nunca una prerrogativa con la que el que gobierna juega, reparte caritativamente o dosifica según percibe su popularidad en los sondeos. Necesitábamos una Ley de Transparencia porque tampoco podíamos confiar en que el fin de las mayorías absolutas, por sí solo, fuese a devolver un poder de control a la cámara sobre el Ejecutivo que propiciase una mayor transparencia y una mejor rendición de cuentas de la Administración.

Madrid necesitaba una Ley de Transparencia porque la regulación nacional que trajo el Gobierno de Rajoy -impelido desde la Unión Europea, este Mariano siempre a rastras- era insuficiente e indefinida, y es nuestra competencia desde las CCAA desarrollar legislación básica estatal siempre que respete el marco y ayude a mejorarla. Conviene no olvidar que Madrid era la última autonomía en hacerlo, y la única sin texto en tramitación parlamentaria hasta esta X legislatura que termina. El PP nunca lo vio necesario desde sus mayorías absolutas y presumía de “grandes avances en Transparencia” en los pocos rankings publicados. Simplemente demostraban el enorme retraso de Madrid en la materia: los “grandes avances” era cumplir los mínimos de una deficiente ley nacional. Así estábamos.

Los legisladores de los cuatro grupos de la cámara regional abordamos el reto con desigual interés, de las 268 enmiendas que presentó Ciudadanos Cs, incorporadas al 90% y que reescriben o añaden capítulos enteros como la regulación del lobby, a las 73 enmiendas de Podemos. Incluso el propio Grupo Socialista se autoenmendó, reconociendo que el texto base tenía graves carencias y algún que otro gazapo.

Desde la perspectiva de Ciudadanos Cs, con la corrección de este texto asumimos que el reto era doble: de un lado, mejorar al máximo posible las obligaciones de publicidad activa y el derecho de acceso a la información pública que la ley nacional dejaba por detrás de China, Angola o Marruecos y, por otro lado, reformular todo el planteamiento que hacía el texto socialista de la Participación Ciudadana para garantizar la calidad de la labor de la democracia representativa, sin atajos de supuesta “democracia directa” que acaba siendo dictadura de minorías, y, además, dotar de transparencia, derechos y obligaciones a las actividades de influencia que comúnmente realizan los llamados “lobbies” o Grupos de Interés, algo prácticamente ausente en el texto base socialista salvo por un par de artículos farragosos, inconexos de la Participación, y que los dejaba sin eficacia.

Así pues, en Madrid tendremos, afortunadamente, la última legislación sobre estas materias, en sentido amplio: la última para aprender de los errores de otros y también la última más avanzada comparada con otros países de nuestro entorno y la propia normativa del Parlamento y la Comisión Europea.

Sobre el primer reto, desarrollar las obligaciones de Publicidad Activa de la gestión pública y también mejorar las garantías del Derecho de Acceso a la Información, hemos ido tan lejos como la Constitución Española y los límites de la Ley Nacional de Transparencia lo hacen posible. La reforma de la Ley de Contratos del Sector Público ha sido una ayuda inmensa que ha avalado en esta Ley la publicación de los expedientes completos y también quiénes participan en cada uno de los contratos, no solo de forma genérica conforme a jerarquía… Reforzar la publicidad de los informes previos, o de las motivaciones de los modificados, así como mejorar saber quiénes reciben subvenciones, qué hacen y cómo se financian era fundamental para evitar la financiación pública a dedo… ¡Ay las mamandurrias tan queridas en la época aguirrista…! Sabremos también de los principales indicadores de gestión de servicios públicos, como las listas de espera, de modo recurrente, sin caducidad y en formatos que permitan su análisis. ¿Cuál es el patrimonio de la Comunidad de Madrid, dónde y en qué estado se encuentra? También será posible porque es una obligación de la Administración poner estos datos a disposición de todos.

Con frecuencia se ha confundido hacer política con administrar bienes públicos. La Política es el arte de priorizar objetivos de interés social, de negociar para hacer posible lo más urgente o lo más importante para la mayoría. Cuando viene una crisis seria no es tan evidente que lo importante, que necesita tiempo para madurar soluciones, sea mejor que lo urgente. La apertura de datos públicos, por ejemplo, ayuda a que, desinteresadamente, muchos colaboren para llegar a las soluciones óptimas. Los políticos raramente se dedican con carácter científico a ello porque no es su función, y la mayoría de las veces tampoco es la función de los técnicos que trabajan para ellos. Confundir Política con gestión de la administración o, peor, confundir información sobre gestión o patrimonio público con cesión de poder –y la información puede ser un arma poderosa- no nos pone a la altura de los mejores, ni en gestión, ni en Administración, ni, mucho menos, en calidad política respecto a nuestro entorno. Cuántas veces habremos oído, con prevención, “¿a ver si esto de la Transparencia no me va a tocar aplicarlo a mi, si gobierno?” Nadie que aspire a regenerar la función pública puede caer en semejante mediocridad, la miseria de quien aspira a gestionar en lo mediocre.

No solo el núcleo central de la Administración estará obligada a publicar organigramas, retribuciones, funciones y personal eventual. También los ayuntamientos, universidades, partidos políticos y organizaciones empresariales y sindicales tendrán que ser más transparentes en su organización, patrimonio, contratos y financiación, especialmente detallada la de aquellos que reciban subvenciones públicas.

En todo aquello que no sea obligatorio publicar por defecto, pero que siendo público cualquiera tenga derecho a solicitar, hemos mejorado los plazos y hemos sido más precisos acerca de la responsabilidad que tiene la Administración en gestionar con agilidad y diligencia este derecho de acceso a la información. No puede recaer sobre el ciudadano entender la estructura burocrática sino que es la Administración la que tiene que ordenarse para dar mejor y más rápida respuesta. A lo largo de la negociación de la Ley se han escuchado excusas verdaderamente bochornosas de quien luego saca pecho con su “eficiencia en la gestión”. Si otro acierto traerá esta Ley, derivado de sus obligaciones, es la necesidad de modernizar los sistemas de gestión de la Comunidad de Madrid, verdaderamente obsoletos y a años luz de otras CCAA pese a casi 30 años de gobiernos del PP con mayorías absolutas, un legado verdaderamente “conservador”.

El segundo reto, articular la Participación Ciudadana y encajar en ella la regulación de los Grupos de Interés, ha sido la verdadera novedad que nos trae esta Ley. Mientras en otras CCAA, e incluso en la Ley Nacional, las leyes de transparencia lo son también de Buen Gobierno, es otro acierto de esta negociación no haber encallado en las siempre eternas discusiones morales sobre baremos y límites del Buen Gobierno. Desde Ciudadanos Cs entendimos que regular las actividades de influencia en las políticas públicas (lobbying) forma parte esencial de una ley integral de Transparencia y Participación, y no una cosa marciana separada de estas. La dificultad original estuvo en que el texto base del Grupo Socialista definía la Participación Ciudadana, y sus herramientas, de una manera muy difusa, poniendo incluso en riesgo la utilidad de la labor representativa y el margen de libertad operativa del Ejecutivo, y, además, no abordaba prácticamente nada de la actividad de lobby, que es un tipo específico de participación. Esto era un agujero evidente para prevenir la opacidad y la influencia de redes clientelares contra la libre competencia, y tampoco garantizaba la igualdad ante la Administración de quienes defienden –legítimamente- intereses propios o de terceros.

Desde Ciudadanos Cs hicimos un verdadero esfuerzo por reelaborar el planteamiento de la Participación Ciudadana, un derecho constitucional, y encajarlo con una regulación solvente de las actividades de los Grupos de Interés, contando con la experiencia de los profesionales de las relaciones institucionales (APRI) y también con la experiencia de intentos parciales en las normativas de la CNMC, otras CCAA y, por supuesto, la referencia de las instituciones europeas.

Podemos decir, sin lugar a dudas, que la Comunidad de Madrid tendrá la regulación más avanzada de las actividades de influencia en las políticas públicas: las agendas de altos cargos serán publicadas de forma íntegra y no como meras “agendas de actos públicos”. Reflejarán quiénes se reúnen, con qué objeto y qué tipo de documentación se aporta, debiendo ser actualizadas con posterioridad también a la reunión. La responsabilidad de la veracidad de dichas agendas recaerá en los responsables políticos, mientras que los grupos de interés deberán acreditar estar inscritos en un Registro de Transparencia obligatorio para reunirse y ejercer esta y otras actividades de influencia directa o indirecta que marca la Ley, y conllevará el cumplimiento de un Código Ético, también detallado. Además, de forma análoga a la Comisión y Parlamento Europeo, se establece qué tipo de información han de facilitar para su inscripción en el Registro, y esta información ha de ser pública, de forma ordenada y estructurada, en el Portal de Transparencia de la Comunidad de Madrid.

Todo ello facilitará la comprensión y ordenará de modo transparente la participación de la sociedad civil en las políticas públicas, además de reconocer su contribución directa en leyes y normativas de las que sean expertos o formen parte de su interés declarado. Regeneración también es conocer si una norma está inspirada por todos los afectados representados o solo por una parte, y, además, incentiva a los legisladores a hablar con todas las partes afectadas y ser transparentes también en las prioridades que escogen defender por vía legislativa, dando a esta selección un sentido político. Se dota así de verdadero contenido a la función de representación pública, que va mucho más allá de ser mero transmisor de los intereses de unos pocos mejor o peor conectados con el poder.

Este doble reto que abordamos, garantizar la disponibilidad de la información pública y articular la participación ciudadana, no hubiera servido de nada si la Ley no tuviese un régimen sancionador detallado para incumplimientos y si no se hubiese establecido un procedimiento claro para aplicarlo. La Ley crea un Consejo de Transparencia regional colegiado pero austero, nombrado por la Asamblea de Madrid por mayoría reforzada y, por tanto, independiente del Ejecutivo. Este Consejo será el encargado de iniciar los expedientes ante cualquier denuncia o reclamación de incumplimiento, así como de instruir y señalar la sanción que corresponde. La aplicación definitiva de la sanción señalada será, sin embargo, competencia del responsable máximo de aquel que haya cometido la infracción.

Esta última cuestión sobre la potestad sancionadora del Consejo de Transparencia, plena o no hasta su aplicación definitiva, ha sido el punto de mayor debate en la negociación de la Ley. Para Ciudadanos Cs era fundamental evitar cualquier atisbo de impunidad que dejase la norma en papel mojado, como ya sucede con la ley nacional que trajo el PP en 2013. El propio Consejo Nacional de Transparencia y Buen Gobierno ha pedido para sí una reforma en este sentido. Por ello, en Ciudadanos Cs fuimos los únicos que llevamos la potestad sancionadora plena en nuestras enmiendas, detallando cómo una Oficina de Conflictos, adscrita al Consejo, instruiría los expedientes, resolviendo la presidencia del Consejo la sanción. Esto solo hubiese sido posible con un Consejo constituido como Autoridad Administrativa Independiente, gracias a la nueva legislación de 2015 que permite este tipo de órganos en las CCAA. Por desgracia, estas enmiendas no fueron aceptadas por PP ni PSOE quedando el Consejo adscrito a la Asamblea dentro del Legislativo, y, por tanto, incapacitado desde la separación de poderes para resolver sanciones contra funcionarios, miembros del Ejecutivo, alcaldes y personal de entes locales ni de otros organismos como universidades. La aplicación final de la sanción que señale el Consejo recaerá en los propios responsables de estos organismos. En nuestra opinión, este es un punto de mejora urgente que quedará pendiente en la Ley, y en este sentido será interesante ver la evolución de la doctrina del Consejo Nacional de Transparencia, toda vez que este sí es una Autoridad Administrativa Independiente y ya existen antecedentes de resoluciones y sanción de este tipo de árbitro a terceros.

Queda pendiente también, para futuros legisladores, mayor ambición de transparencia para los diputados del Legislativo a través del Reglamento de la Cámara, y aterrizar en el reglamento de la propia Ley la gestión de los dos registros que propone – el de solicitudes de Acceso a la Información y el de Transparencia obligatorio para actividades de lobby-, así como el funcionamiento y custodia de los Ficheros de Participación, que son aquellos que la Administración necesita para activar las herramientas de participación que detalla la Ley, diferentes de la actividad de lobby, y, en todo caso, de carácter voluntario. Terminando la elaboración de la Ley dimos marcha atrás con la inclusión de enmiendas que prescribían el silencio administrativo positivo, ya que una reciente sentencia del TC lo inadmitía. Garantizar la plena constitucionalidad de la norma ha sido también una de nuestras prioridades junto al respeto de la privacidad, también queremos incentivar que se compartan los máximos recursos posibles con un único Registro de Transparencia para lobbies o un acceso único a través del Portal de Transparencia de la Comunidad para todas las obligaciones de publicidad activa que marca la Ley.

Dejamos, de modo destacado, nuestro agradecimiento a aquellas asociaciones que han participado codo con codo en la elaboración de enmiendas a la Ley, como la Fundación Civio y APRI, cuyas aportaciones han sido fundamentales y muy estimadas por su experiencia y trayectoria. También recibimos sugerencias y comentarios de la Federación Madrileña de Municipios, recogiéndose en las disposiciones adicionales de la Ley una asistencia especial a aquellos municipios más pequeños que pudieran tener dificultades de implantación.

Seguramente, la experiencia y rodaje de esta Ley, en vigor el 1 de enero de 2020 y, por tanto, necesitada de ser dotada presupuestariamente por el próximo nuevo gobierno de la Comunidad, aflorará ajustes y evidenciará carencias imposibles de prever por los legisladores. Ninguna ley es a priori la mejor posible pero sí podemos afirmar, sin lugar a dudas, que la Comunidad de Madrid tendrá por fin la Ley de Transparencia y Participación más avanzada en su categoría, verdaderamente necesaria para impulsar la transformación de la Administración madrileña y nacional.