¿Reformar el artículo 99.5 de la Constitución? Opciones y riesgos

Pues la formación de gobierno se hará esperar. Esperemos que a septiembre, y no a diciembre o enero… Abruma bastante la posibilidad de una repetición electoral, como ocurrió en 2016. Y, ante las penosas carencias del arte del pacto entre quienes debieran ser sus mejores expertos, empiezan a alzarse voces que piden cambios constitucionales. Entre estas, se encuentra, la del propio Pedro Sánchez.

De las muchas propuestas que formuló, en su discurso como candidato a la investidura, apenas dedicó algo más de un minuto a su «primera oferta de pacto de Estado»: reformar el art. 99 de nuestra constitución, para, en sus propias palabras, «actualizarlo a la nueva realidad parlamentaria», a fin de que los ciudadanos nunca más debamos «sufrir la amenaza de una repetición electoral». Como argumentos favorables a un cambio constitucional cuyo sentido no concretó, trajo a colación que la Ley ya facilita la formación de los órganos del gobierno en ayuntamientos, en el Congreso de los Diputados y en «muchos Estatutos de Autonomía».

No es que fueran razones muy sólidas. Para empezar, resulta falaz poner en equivalencia al Gobierno, como titular del Poder Ejecutivo, Estatal o territorial, con el órgano de gobierno de una cámara legislativa. Las similitudes entre ambos entes terminan en la denominación «órgano de gobierno», que ni siquiera significa lo mismo en ambos casos.

También es bastante inexacto que «muchos Estatutos de Autonomía» favorezcan la formación del gobierno en las CCAA. Todos los Estatutos de autonomía contienen un precepto análogo al art. 99 CE, con la salvedad de los casos de Ceuta y Melilla cuyos Presidentes se eligen por el mismo procedimiento que los alcaldes y de Castilla la Mancha que, tras la reforma de su Estatuto (art. 14.5) por la LO 3/1997, establece que, si tras dos meses del primer debate fallido de investidura, ningún candidato alcanzada la mayoría simple, quedará investido presidente automáticamente el candidato del partido que tenga mayor número de escaños.

Mención aparte merecen Asturias y el País Vasco. Bien es cierto que en la investidura del Presidente del Principado y del Lendakari, en la segunda votación, sólo puede votarse a favor o abstención. Ahora bien, estas previsiones no se encuentran en sus Estatutos, sino, respectivamente, en el art. 3.2 Ley asturiana 5/1984, de 5 de julio, del Presidente y el Consejo de Gobierno de Principado de Asturias y el art. 165 in fine del Reglamento del Parlamento Vasco. Obiter dicta, sería interesante plantearse la validez constitucional de tales preceptos que, en cierto modo, defraudan la literalidad de los Estatutos de ambas autonomías, los cuales también mimetizan al art. 99 CE.

¿De qué modelos de reforma disponemos para el art. 99 CE? A mi modo de ver tres: a) Castilla La Mancha, b) una suerte de presidencialismo sui generis y c) lo que Duverger denominó semiparlamentarismo israelí.

La senda castellano manchega implicaría el nombramiento automático por el Rey, como Presidente del Gobierno, del candidato propuesto por el partido más votado a los dos meses de la primera investidura fallida. Ahora bien, un gobierno sin apoyo parlamentario transitaría el poder en la esterilidad legislativa, hasta que, cumplido el plazo de un año (art. 115.3 CE), su interés electoral le sugiriera la fecha de elecciones anticipadas.

En el art. 63.4 de la Ley Fundamental de Bonn, encontramos una alternativa más flexible. Dicho precepto faculta al Presidente alemán a elegir entre nombrar canciller al candidato más votado o, disolver el Bundestag a los quince días de la primera investidura fallida. En España, sin perjuicio de su ejecución formal por el Rey, esta decisión podría quedar en manos del Presidente del Congreso, siguiendo parcialmente la línea apuntada por Pérez Royo, contrario a la intervención de la Corona en el proceso de investidura. No está de más recordar que según relata Herrero de Miñón, en sus Memorias de Estío, la participación del Rey en la elección de nuestro jefe de Gobierno ni siquiera estaba prevista en un principio, siendo su vigente rol el resultado de una propuesta espontánea de Roca Junyent.

En cualquier caso, esta fórmula alemana no ofrece muchas más esperanzas que la manchega de esquivar comicios anticipados.

Respecto las opciones b) y c) ambas implicarían la elección directa del Presidente de Gobierno. Inaugurar en España un presidencialismo sui generis, en que conviviera un poder ejecutivo completamente independiente del legislativo, con un Rey como Jefatura de Estado independiente, exigiría una reforma constitucional radical del Título V además del art. 99 CE, para borrar de nuestro sistema la moción de censura (art. 113 CE) y el derecho de disolución anticipada del Presidente (art. 115 CE). A su vez habría que estudiar los términos del impeachment revocatorio y la conveniencia de un derecho de veto presidencial.

Los riesgos del modelo presidencialista son bien conocidos a cualquiera que siga un poco la política norteamericana: legislador y Gobierno se bloquean, de modo que Administración y Legislación se paralizan. Un Estado que carece de derechos sociales elementales, se lo puede permitir. Un Estado del Bienestar con alta intervención en la economía, difícilmente lo resistirá.

En cuanto al semiparlamentarismo, este régimen entró en vigor en Israel tras la reforma de 19 de marzo de 1992, de la Ley Fundamental del Gobierno de 1965 -Israel no tiene una constitución como tal, sino un total de 11 leyes fundamentales-. Así, se adoptó la elección directa del Primer Ministro, pese a mantener la figura separada de un Presidente elegido por la Knésset, con un rol de jefe de Estado ceremonial. La reforma perseguía facilitar la formación de gobierno en uno de los parlamentos más fragmentados del mundo, pero evitando las situaciones de bloqueo entre poder legislativo y ejecutivo propias del presidencialismo, cuando las tendencias políticas de ambos poderes difieren. Para ello, se puso a ambas instituciones en una situación de mutua dependencia, con ligera preferencia de parlamento, de modo que se convocaban elecciones a ambos poderes en caso de:

  • La disolución del Parlamento por el Primer Ministro.
  • La moción de censura aprobada por mayoría absoluta.
  • La autodisolución de la Knésset.
  • La no aprobación de los Presupuestos del Estado.
  • El rechazo del parlamento a aceptar la composición del gobierno propuesta por el Primer Ministro.

Y únicamente elecciones a Primer Ministro cuando:

  • La moción de censura era apoyada por dos tercios de la Knésset.
  • Si en 45 días el Primer Ministro no lograba presentar una propuesta de composición de gobierno.
  • Se produjera la dimisión, incapacidad, muerte del Primer Ministro o su condena por el Tribunal Supremo.

El éxito del sistema fue tal, que en 2001 ya se había restaurado la elección indirecta del jefe de Gobierno. No resolvió ninguno de los problemas que había y creó otros nuevos agravando la inestabilidad.

Una alternativa a modificar el art. 99 CE, es alterar nuestro régimen electoral. El ex President de la Generalitat Valenciana, Francisco Camps ha defendido el paso a un congreso elegido por un sistema mayoritario, similar a nuestro senado o a la Cámara de los Comunes. Otras voces, como la del ahora senador, Rafael Hernando, apuntaron en alguna tertulia a una prima de diputados para la lista más votada, en términos análogos al modelo electoral Heleno, cuyo partido más votado recibe 50 diputados extras. Por su parte Ciudadanos ha planteado la posibilidad de dejar fuera del Congreso a los partidos nacionalistas aumentando la barrera electoral de un 3% a un 5% del voto.

Salvo la propuesta de Cs, habríamos de reformar los arts. 68 y 69 CE, además, de en todos los casos, la LO del Régimen Electoral General.

En todo caso, lectores estimados, a mi parecer nuestra constitución no es el problema, sino la orfandad absoluta de cultura de pactos. No le faltaba razón a Felipe González cuando dijo aquello de que íbamos a un sistema político italiano, sin italianos. ¿Cómo se cambia esto? Idealmente, persuadiendo al electorado de que no penalicemos el abandono del maximalismo en favor del acuerdo; así los partidos pactarán por interés -electoral. Pragmáticamente, penalizando pecuniariamente, en términos proporcionales a su representación, a las formaciones políticas cuando se den adelantos electorales del art. 99.5 CE; así los partidos pactarán por interés -no electoral.