A vueltas con los nombramientos de altos cargos judiciales: el GRECO no se fía

El informe Greco RC4 (2019)12, publicado el 13 de noviembre de 2019 (1), ha puesto de nuevo en entredicho la política del CGPJ en el nombramiento de los altos cargos de la carrera judicial.

El GRECO (Grupo de Estados contra la Corrupción) recomendó que se establecieran en la ley criterios objetivos y requisitos de evaluación para el nombramiento de altos cargos en la judicatura, esto es, los presidentes de las Audiencias Provinciales, de los Tribunales Superiores de Justicia, de la Audiencia Nacional y los magistrados del Tribunal Supremo, con el fin de garantizar que estos nombramientos no pongan en duda la independencia, la imparcialidad y la transparencia de este proceso (2).

El legislador hizo el paripé reformando el artículo 326 de la LOPJ. En su Exposición de Motivos, la ley que reformó el sistema (Ley Orgánica 4/2018) proclama «con desfachatez» ―advierte la Plataforma Cívica por la Independencia Judicial― que con esta norma «se incorporan al estatuto de los integrantes de la carrera judicial las reformas que vienen impuestas por compromisos internacionales, […] y señaladamente las referentes al régimen de los cargos de nombramiento discrecional».

No fue así. Como veremos, el GRECO ha puesto bajo sospecha el cumplimiento de su recomendación al respecto. Cortésmente la considera «cumplida parcialmente», pero «no está plenamente convencido en cuanto al procedimiento que ha seguido el CGPJ para definir criterios y requisitos de evaluación para las más altas funciones del poder judicial». 

1. ¡Que gane el mejor!

Arrumbar la discrecionalidad y exigir criterios objetivos, legalmente tipificados y baremados, de mérito y capacidad en los nombramientos de altos cargos judiciales no es un capricho. Resulta una exigencia de calidad democrática de primer orden. No en vano el GRECO viene recordando reiteradamente al Reino de España (4.ª ronda de evaluación) que el actual sistema de nombramientos es un factor de corrupción (3).

En lo tocante a los nombramientos de altos cargos judiciales, el GRECO propugna que se recojan legalmente criterios objetivos y reglas de evaluación. Considera que, «cuando las promociones no se basan en la antigüedad, sino en cualidades y méritos, es fundamental que estén claramente definidas y sean objetivamente evaluadas». En esta misma línea, el Plan de acción para fortalecer la independencia y la imparcialidad judicial, adoptado por el Consejo de Ministros del Consejo de Europa el día 13 de abril de 2016 (4), establece, entre las acciones correctivas de los Estados Miembros (acción 1.2), la implantación de procedimientos de designación transparentes, basados en criterios objetivos y enfocados, en primer lugar, hacia la capacidad y la experiencia, y libres de abusivas interferencias políticas.

No se ha quedado conforme el GRECO con la reforma de 2018 para proveer el nombramiento de las altas magistraturas de la carrera judicial, efectuada en el artículo 326 de la LOPJ. Sospecha que el Consejo General del Poder Judicial puede seguir haciendo los trajes a medida del candidato que en cada momento interese, obviando los méritos objetivos.

Y no le falta razón. «La convocatoria señalará pormenorizadamente la ponderación de cada uno de los méritos en la valoración global del candidato», dice el precepto. No era esta la propuesta del GRECO, sino la de objetivar por ley los méritos para el acceso a las altas magistraturas de la carrera judicial. Sin embargo, el legislador español eludió hacerlo. La norma no establece un baremo de méritos con carácter general, sino que deja en manos del CGPJ la tarea de definir los criterios y requisitos para cada convocatoria individual, con el riesgo de que se ajusten a un candidato específico y predeterminado (5). El precepto facilita, así, convocatorias con nombre y apellidos. De «tomadura de pelo» lo calificó Villegas (6).

Tras la entrada en vigor de la reforma del artículo 326 de la LOPJ, las cosas no parece que hayan cambiado en absoluto. La más amplia discrecionalidad sigue campando por sus fueros en los nombramientos. Lo pusieron de relieve varios vocales en el voto particular contra el acuerdo de 24 de julio de 2019, por el que se nombró a la presidenta de la Audiencia Provincial de Valencia (7). Señalan los vocales discrepantes que «tanto el mandato legal como, en aplicación del mismo, las bases de la convocatoria, tienen por finalidad objetivar al máximo el procedimiento de nombramiento, mediante la delimitación negativa del margen de discrecionalidad del que dispone el Consejo». Pero se lamentan de que la propuesta de nombramiento y el informe que, en teoría, le sirve de motivación, carezcan de la más mínima ponderación de los méritos de los candidatos:

«El informe se limita a describir los méritos alegados por los magistrados que han participado en la convocatoria, pero sin determinar su peso, que es lo que significa, según la RAE, ponderar. Esa labor no se ha realizado, de tal forma que no se dispone de una ponderación motivada que, de haberse hecho, tendría que atender a criterios objetivos que permitieran atribuirles su correspondiente valor y servir de parámetro sobre el que realizar una comparación con los demás candidatos y tomar una decisión fundada sobre cuál de ellos es el mejor a juicio del Pleno.

Tampoco existe una evaluación de conjunto propiamente tal sobre los méritos, capacidad e idoneidad de los candidatos, pues la propuesta se limita a decir que los tres son aptos y que reúnen las condiciones para desempeñar el cargo, pero ―insistimos― no establece motivadamente un orden de preferencia entre ellos. […]

Así las cosas, el acuerdo del Pleno arrastra el mismo vicio que la propuesta de la que es un mero calco, pues, como decía, en el curso de la deliberación en el Pleno la discusión no versó sobre la valoración de los méritos sino sobre el carácter meramente descriptivo de la propuesta. Y lo que es más importante, en el curso del mismo no se aportó razón objetiva alguna, ya fuera sobre la base de una ponderación individual de los méritos, de una evaluación de conjunto o de cualquier otra, que pudiera servir de justificación para preferir a la persona que obtuvo el respaldo de la mayoría.»

No es de extrañar, por tanto, que la asociación Foro Judicial Independiente afirmase que «los nuevos méritos y criterios de ponderación aprobados» por el Consejo General del Poder Judicial (CGPJ) «incumplen las recomendaciones del Consejo de Europa, pues priorizan las valoraciones subjetivas y siguen sin motivarse las decisiones adoptadas, lo que resulta profundamente injusto» (8).

2. Hacia un modelo de mérito y capacidad objetivado en la ley

El cumplimiento de los compromisos con Europa, concretamente con las recomendaciones del GRECO, exige que el Reino de España regule mediante ley formal los criterios objetivos y los requisitos de evaluación para el nombramiento de altos cargos judiciales. No obstante, parece razonable distinguir entre el acceso a los órganos esencialmente gubernativos (presidentes de tribunales), que debería someterse al proceso democrático de elección por sus pares, y el acceso a funciones esencialmente jurisdiccionales (como los magistrados del Tribunal Supremo y los presidentes de sección o de sala), cuyo nombramiento debería someterse a un baremo objetivo, legalmente establecido y ajustado a criterios de mérito y capacidad entre los cuales, obviamente, nunca podría estar la filiación asociativa del candidato.

2.1. Elección democrática

Son órganos esencialmente gubernativos las presidencias de los Tribunales Superiores de Justicia, de la Audiencia Nacional y de las Audiencias Provinciales. No es de recibo que todos ellos sean elegidos por el CGPJ, al margen por completo de la voluntad de los jueces y magistrados destinados en su ámbito territorial (9) o, al menos, de quienes lo están en el correspondiente tribunal. No se puede renunciar al logro de una elección democrática y directa para la provisión de estos puestos mediante el voto de los gobernados. Si elegimos a nuestros decanos y a la mitad de la sala de gobierno de los Tribunales Superiores de Justicia, porqué no a la totalidad de los altos cargos gubernativos. ¿Qué hay más democrático que los gobernados elijan a sus gobernantes? No es tan difícil entender que sería un ejercicio de democracia real: un juez/un voto.

La tozuda realidad es, no obstante, que nos topamos con la miope e interesada visión distorsionada que, sobre el Estado de derecho y el equilibrio de poderes, mantiene la partitocracia que rige la vida política española; tropezamos, una y otra vez, con su recalcitrante negativa a perder el control sobre la designación de quienes ejercen las altas funciones de gobernanza de los jueces que, además, tienen relevantes funciones jurisdiccionales sobre casos de corrupción y sobre decisiones administrativas de interés para el poder político.

2.2. Concurso de méritos

Para el acceso a plazas de magistrado del Tribunal Supremo, y a las presidencias de salas y secciones de todos los tribunales, lo procedente es establecer un baremo objetivado en la ley: un concurso de méritos. Sobre qué meritos computar, el artículo 313.2 de la LOPJ, relativo al acceso a la carrera judicial por la categoría de magistrado (cuarto turno), nos da algunas ideas, más allá de primar en exclusiva la antigüedad escalafonal, que no siempre es garantía de excelencia. No son desdeñables otros méritos que, sin la menor duda, contribuyen a la formación integral de un jurista, a su excelencia profesional, como el grado académico de doctor en Derecho, las publicaciones científico-jurídicas (10), las ponencias y comunicaciones en congresos y cursos de interés jurídico, la experiencia en la enseñanza universitaria de disciplinas jurídicas, el desempeño profesional en otros sectores del derecho, etcétera. Su concreta baremación, en más o en menos, habría que establecerla cuidando de no sobrevalorar ninguno de estos méritos en exceso de manera que, a la postre, el resto careciesen de incidencia real en el cómputo final.

Por lo demás, si se optase por someter a baremación objetiva tanto la provisión de los altos cargos jurisdiccionales como gubernativos (hurtando injustificadamente, en este último caso, el voto a los jueces gobernados), la valoración de los méritos sobre capacidad y aptitud profesional pueden y deben ser diferentes en unos y otros supuestos. No es lo mismo valorar el acceso a una sala del Tribunal Supremo que a la presidencia de una Audiencia Provincial. En el primer caso no es preciso demostrar aptitudes de organización, sino amplios conocimientos del derecho correspondiente a esa jurisdicción; pero para acceder a la segunda, además del conocimiento del derecho, es lógico exigir un plus y valorar la capacidad de organización del candidato y las propuestas que pueda tener para mejorar el servicio de justicia. Todo ello, por supuesto, debidamente recogido de forma objetiva en una ley.

 

(1) Aprobado por el GRECO en su 83.ª sesión plenaria (Estrasburgo, 17-21 de junio de 2019). El informe puede verse en https://rm.coe.int/cuarta-ronda-de-evaluacion-prevencion-de-la-corrupcion-respecto-de-mie/168098c68e.

(2) Recomendación VI del informe de evaluación de la cuarta ronda sobre España. Aprobado en el 62.º plenario del GRECO (2-6 de diciembre de 2013) y hecho público el 15 de enero de 2014. Puede verse en los siguientes enlaces: https://rm.coe.int/16806ca048 (inglés) y https://rm.coe.int/16806ca047 (francés).

(3) Los distintos informes relativos a la cuarta ronda de evaluación sobre el Reino de España pueden verse en https://www.coe.int/fr/web/greco/evaluations/spain.

(4) En su 1253.ª reunión. Versión en inglés: https://rm.coe.int/1680700285; en francés: https://rm.coe.int/1680700286

(5) La Plataforma Cívica por la Independencia Judicial dijo al respecto: «Con esta norma ―que solo puede tildarse de meliflua y acomodaticia―, el CGPJ puede seguir haciendo y deshaciendo con total libertad. Basta valorar en conjunto los méritos del candidato seleccionado y motivar formalmente sus decisiones como hasta ahora». Comunicado de la Plataforma Cívica sobre el artículo 326 de la LOPJ. Sombra aquí, sombra allá. Maquíllate, maquíllate, publicado en su página web el 29 de marzo de 2019.

(6) Jesús Villegas, «Informe sobre la reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial», publicado en la web de la Plataforma Cívica por la Independencia Judicial, 9 de enero de 2019.

(7) Voto particular que emite el vocal Enrique Lucas Murillo de la Cueva, al que se adhieren las vocales María Victoria Cinto Lapuente, María Concepción Sáez Rodríguez, Roser Bach i Fabregó y el vocal Vicente Guilarte Gutiérrez.

(8) «Foro Judicial Independiente reclama el cumplimiento de las directrices del GRECO para ‘despolitizar’ la Justicia», en Confilegal, 21 de noviembre de 2019.

(9) Cf. Miguel Fernández Benavides, «Independencia del Poder Judicial: llueve sobre mojado», en el blog ¿Hay derecho? (hayderecho.com), 18 de enero de 2018.

(10) Valoradas conforme a los criterios de la Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación (ANECA).