Discurso del presidente en la entrega de los V Premios Hay Derecho

Porque las personas también cuentan: los cuatro pilares del progreso democrático

Señor ministro, secretaria de Estado, autoridades y personalidades, señoras y señores presentes:

Hoy es un día grande para la Fundación. Lo es por tratarse de algo tan festivo como la entrega de unos premios, pero también por su cada vez más numerosa concurrencia y repercusión. No estamos ya lejos de una entrega de los Oscar o de los Goya, y creo que debemos copiar de ellos tres cosas: hacer muchos agradecimientos, meterse con las autoridades y decirle algo bonito a los premiados.

Con las autoridades no voy a hacer sangre. Solo diré que hay muchas, más que nunca: ministros, secretarias de estado, diputados, ex vicepresidentes del Congreso. Me pregunto si es que la Fundación se está adocenando o al contrario, que estamos llegando al poder. No sé qué contestar: sólo digo que el año pasado quise pasar por moderno y me quité la corbata y este año me la pongo de nuevo. Es broma, me consta que quienes están presentes son autoridades que comulgan con nuestros ideales de democracia, Estado de Derecho y regeneración.

En cuanto a los agradecimientos, diré “muchas gracias”, en primer lugar, a todos los asistentes por permitir, pagando la cena, que se celebre este acto, tan grato y tan importante para la Fundación. Con esta que sabemos es frugal colación contribuís a nuestro propósito fundacional.

Muchas gracias también a quienes hacen posible este premio y, en realidad, toda la actividad de la Fundación: Carmina Álvarez Merino, Carlota Tarín y Alicia García, y  Carmen González, que se nos va, y que ha pasado de las musas del teatro, su gran afición, en algo más de horas veinticuatro, que diría Lope.

Y un reconocimiento a mis coeditores Elisa de la Nuez, que además es la secretaria general, Segismundo Álvarez, Rodrigo Tena, Fernando Gomá, Matilde Cuena, y a los queridos junior, pero ya no tanto, Ignacio Gomá Garcés, Pablo Ojeda, Miguel Fernández Benavides, Nicolás González Muñoz y Matías González Corona.

Y a los patronos no editores del blog que, aunque no puedan estar tanto en el día a día, sí contribuyen en la administración de la fundación y con sus desinteresadas aportaciones, sin las cuales, lo afirmo rotundamente, la Fundación no podría existir: Mercedes Fuertes, Alfonso Ramos, Álvaro Delgado, Fernando Rodríguez Prieto, Manuel López Acebedo, Juan Lozano García Gallardo, José Ramón Couso, Urbano Álvarez Merino, Concepción Barrio del Olmo, Rafael Tamames y César Molinas y una mención especial a Ignacio Pi, Rodrigo Tena y Rafael Rivera que intervienen además activamente en la comisión ejecutiva. Y muchas gracias al Consejo Asesor, compuesto por 21 personas, que este año ha comenzado a darnos sus sugerentes ideas.

Sin su esfuerzo desinteresado nada de esto sería posible. Gracias también a nuestras parejas y familia, cuyo tiempo expropiamos para esta tarea altruista.

Y, por supuesto, una felicitación para los premiados, en cuyo honor estamos aquí. No voy a hacer como Ricky Gervais que en la entrega de los Oscar se dedicó a decir a los premiados que no lanzaran soflamas políticas o éticas porque nada tenían que enseñar al público. Nuestros premiados tienen mucho que enseñarnos de ética y de principios, a título individual.

Y es que quiero insistir hoy en este elemento, el de la individualidad. Parecería que premiar a personas por su labor individual pudiera ser contrario a la idea esencial de la Fundación, o sea, que los países progresan por tener unas buenas instituciones, unas buenas reglas, formales o informales, y no tanto por la sicología o la ética individual de las personas.

Hoy voy a intentar demostrar que en realidad no es así. Y ello porque pienso que el leit motiv –el tema esencial y recurrente- de la fundación, ese progreso democrático, pero también social y económico, se sustenta sobre cuatro pilares esenciales. Quizá con tres se sostenga pero sólo con los cuatro ese progreso es realmente sólido. Voy a hablar un poco sobre ellos, una vez más, a modo de homilía laica, para que cunda en el espíritu de nuestros fieles seguidores, todos arbitristas de nuevo cuño, reformistas en mayor o menor medida, pero siempre amantes del progreso de nuestro querido país.

El primero de estos pilares es el Estado de Derecho: respetar las reglas y los procedimientos no sólo es un imperativo jurídico y ético; es algo más: es imprescindible para la existencia de una verdadera democracia. Repito una frase del discurso del año anterior: “Una democracia sin Estado de derecho es un Estado gobernado por personas elegidas pero que no se someten a ningún control, no rinden cuentas, donde no hay separación de poderes. Ni es algo nuevo ni es deseable. Ya Aristóteles dijo hace casi 25 siglos que donde no son soberanas las leyes, sino el pueblo, allí surgen los demagogos«.

Y ese Estado de Derecho, entendido en un sentido material, comprende varias cosas: primero, el imperio de la ley, emanada de la voluntad general a través de las elecciones; pero también la división de poderes, la legalidad de la Administración, y el reconocimiento de los derechos y libertades fundamentales.

Y para muchos pensadores la democracia existe ya con estos requisitos que acabo de enunciar. Pero hay otros que entienden hay algo más: las normas informales. Yo lo creo así, y por eso este año añado un segundo pilar más a ese leit motiv hayderechiano: los valores ciudadanos. Tocqueville en La democracia en América atribuía el éxito de la joven democracia americana a ciertos valores que se derivaban de fuentes tales como el amor a la libertad y el espíritu de cooperación, la religión, la educación superior y la experiencia de cooperación interpersonal en los gobiernos locales y asociaciones no gubernamentales, como recientemente el sociólogo americano Robert Putnam ha comprobado en ciertas regiones de Italia que, frente a otras, han tenido éxito a la hora de mantener estables sus gobiernos locales porque la ciudadanía local compartía valores cívicos y de confianza.

Estos valores democráticos, que Tocqueville llamó mores,  son “la suma de ideas que dan forma a los hábitos mentales”, y en su opinión son incluso más importantes que las leyes para establecer una democracia viable, porque éstas son inestables cuando carecen del respaldo de unos hábitos institucionalizados de conducta.

Esta idea es muy importante para entender por qué hoy, cuando en realidad las normas constitucionales y muchas de las leyes formales no han cambiado en casi 40 años, se produce una sensación de cierta degradación democrática. Quizá sea porque no basta con respetar la letra de la ley, e incluso su espíritu, para actuar democráticamente: hay otros valores, otras reglas de conducta, que definen, más allá de la ley, lo que es aceptable y lo que no lo es. No tenemos todas las reglas esculpidas en piedra, sólo las más evidentes; pero la vergüenza, el sentido profundo de la justicia, la presión social hacen que esas normas formales evidentes se apliquen mucho más recta y fluidamente.

Quizá nuestros premiados de S´ha Acabat podrían enmarcarse entre quienes exigen el respeto no sólo de la ley sino de esos valores democráticos más allá de la formalidad de la ley.

Pero sigamos avanzando. Hay un tercer pilar que es también esencial, y que es una regla de sentido común: para garantizar el progreso de los países no vale cualquier ley o cualquier institución, por mucho que sea respetada y cumplida, y por mucho que reconozca los derechos fundamentales. El progreso de los países, en un entorno competitivo, exige constante mejora, promoción del mérito, eficacia en la gestión, eficiencia en los procesos, innovación y cambio, adaptación a las circunstancias, siempre cambiantes y hoy en día de manera casi incontrolable.

Por tanto, para que los países triunfen, esas instituciones, esas reglas formales e informales, deben ser de suficiente calidad para permitir el cambio a lo nuevo y mejor; han de ser inclusivas, para tener en cuenta a partes de la población que no detentan el poder, pero son más eficientes que quienes son ahora el poder establecido y defienden sus derechos adquiridos. Es decir, han de permitir lo que se ha llamado destrucción creativa.

Una forma de garantizar la calidad de esas instituciones es aplicar los clásicos principios del buen gobierno: transparencia, rendición de cuentas, eficacia, imparcialidad, y participación. Como dice Manuel Villoria, buen gobierno es el que promueve instituciones formales e informales que fomentan estos valores.

Seguramente nuestra premiada Elena Biurrun puede bien inscribirse entre quienes han luchado por instituciones así.

Y esto es muy importante porque, además del progreso, facilita la cohesión social, ya que las reglas que discriminan, las que permiten el agravio comparativo, las que hacen a unos más que a otros ponen en peligro el pacto social implícito en cualquier grupo humano. Las reglas y la sociedad en general deben ser inclusivas con los perdedores del cambio y de la innovación, porque siempre, siempre, los hay.

Y, finalmente, hay un cuarto pilar: el individuo. Porque, en realidad, las personas también cuentan. Ambos premiados de hoy son una buena prueba de ello. Lo explicaré con una breve historia. Acemoglu y Robinson, autores que como saben ustedes seguimos con interés, remarcan en su reciente libro El pasillo estrecho la importancia de la sociedad civil y del individuo para que las naciones alcancen la libertad. Y para ilustrar esa idea cuentan la historia de Gilgamesh, rey de Uruk, quizá la primera ciudad del mundo. Este rey actuaba con injusticia y brutalidad, por lo que Anu, el dios del cielo decidió crear un doble de Gilgamesh, Endiku, para que le controlara, a modo de los modernos checks and balances, controles y contrapesos. Pero ¿qué pasó? Que pronto Gilgamesh y Endiku comenzaron a conspirar y a unir sus fuerzas para el mal. Las perspectivas de libertad se esfumaron. Por eso, concluyen Acemoglu y Robinson para que exista la libertad se necesita al Estado y a las leyes, pero también a las personas normales, a la sociedad civil movilizada que participe en política, proteste, se resista y vote, para así encadenar al Leviatán. La libertad, insisten, se encuentra en un delicado equilibro entre Estado y Sociedad, lo que ellos llaman “el pasillo estrecho”.

Esto es lo que han hecho nuestros premiados. Cuando las leyes se infringen, las instituciones no son inclusivas, pero tampoco los valores democráticos se respetan todavía hay una barrera más: la ética de unas personas que se dicen: ¡Esto no es justo! Y actúan en consecuencia arriesgando su nombre y su patrimonio y a veces, hasta seguridad física. Este es un pilar sin el cual difícilmente los demás van a sostener por sí solo la estabilidad de una democracia.

Hoy más que nunca es preciso destacar esas conductas ejemplares que nos muestran lo justo, lo bueno, lo equilibrado; esas conductas que nos alejan de los extremos, de los polos emocionales, del blanco o negro, pero sin que equilibrio signifique debilidad, sino firmeza, integridad e incorruptibilidad.

Muchas gracias, a S’ha Acabat y a Elena Biurrun, porque las personas también cuentan.

V Entrega de los premios Fundación Hay Derecho

El jueves 27 de febrero la Fundación Hay Derecho celebró un año más la V Edición de entrega del Premio a la defensa del Estado de Derecho. Como destacó la secretaria general de la Fundación, Elisa de la Nuez, durante la ceremonia celebrada en Madrid esta es la quinta entrega de un premio dedicado a reconocer a la labor de aquellas personas físicas y organizaciones comprometidas con el fortalecimiento de las instituciones públicas y la defensa del Estado de Derecho en España. Una tarea que en ocasiones puede suponer una lucha difícil, pero resulta indispensable para garantizar los pilares básicos de nuestra convivencia democrática.

Este año la edición del premio recibió quince candidaturas de las cuales 5 quedaron finalistas gracias a los votos de los amigos y seguidores de la Fundación y de un jurado compuesto a partes iguales por Patronos de la Fundación Hay Derecho y representantes de otras entidades de la sociedad civil con objetivos similares: Accors, Fundación Rafael del Pino, Juntos Sumamos, Fundación Felipe González y Fundación Compromiso y Transparencia. El periodista de RTVE Fran Llorente, presentador de la ceremonia, fue el encargado de anunciar a los ganadores de la noche, que en esta ocasión fueron dos: la asociación de jóvenes catalana S’HA ACABAT y la exalcaldesa de Torrelodones Elena Biurrun.

La presidenta de la asociación S’HA ACABAT, recogió el premio de la Fundación en nombre de esta entidad compuesta por jóvenes que buscan fomentar el activismo político constitucionalista y la convivencia de los catalanes entre sí. Durante su emocionado discurso agradeció a la Fundación por reconocer una tarea que muchas veces no ha sido fácil en Cataluña. Por otro lado, Elena Biurrum, alcaldesa de Torrelodones durante 8 años e impulsora de iniciativas para fomentar la transparencia, la gestión eficiente, la rendición de cuentas y la participación vecinal en ese Ayuntamiento destacó el difícil pero gratificante camino que supone luchar por un Estado de Derecho especialmente desde la política local, la micropolítica. Biurrum agradeció al actual ministro de Seguridad Social, José Luis Escrivá, presente en la ceremonia, por haberla permitido continuar esta labor dentro de la política, ahora como jefa de gabinete de su ministerio.

La ceremonia contó con la asistencia de numeroso público, entre los cuales, por supuesto se encontraban los otros tres candidatos finalistas de esta edición: Cecilio Sánchez Alacid, activista de diversos movimientos sociales y en defensa de los derechos de los ciudadanos en Murcia; la iniciativa ciudadana Ciencia en el Parlamento para promover la ciencia y la evidencia empírica en la cultura política; y Foro Judicial Independiente, una asociación con 18 años de experiencia para la mejora y la despolitización de la Justicia y las condiciones laborales de los profesionales del sistema judicial. El presidente de la Fundación, Ignacio Gomá, clausuró la entrega de premios dedicando unas palabras a la labor de unas instituciones regidas por los principios del Estado de Derecho, pero especialmente a las personas, los ciudadanos, en este caso los premiados que se dedican a defenderlas, a hacerlas más inclusivas y a construir día a día una democracia mejor.

¿Quién controla a los jueces?

Cada cierto tiempo surge el debate social acerca de la conveniencia de los aforamientos. Parece que hay un unánime sentimiento en contra de una institución jurídica que pocos comprenden y que, en el caso de España, parece estar demasiado extendida entre los cargos públicos. En este artículo no voy a entretenerme en analizar en profundidad la figura, pero sí voy a contar algo que, quizá, muchos ciudadanos desconocen: todos, absolutamente todos los jueces y magistrados españoles estamos aforados. No obstante, lejos de suponer un privilegio para nosotros, nuestro aforamiento constituye un refuerzo de nuestra independencia. Me explico: cuando un juez comete algún delito en el ejercicio de su cargo, es enjuiciado por el Tribunal Superior de Justicia del territorio donde esté destinado. De hecho, instruye un magistrado de ese órgano que se abstiene posteriormente del enjuiciamiento. Por eso, cuando se habla de eliminar todos los aforamientos, a menudo se olvida o se desconoce que, en ocasiones, estar aforado, es una garantía democrática. Imagínense que un juez comete un delito de cohecho en su juzgado. ¿Debe instruir el delito su compañero del juzgado de al lado con quien comparte Juntas de Jueces y, por qué no, cafés por las mañanas? ¿Le va a enjuiciar un compañero del juzgado de lo penal al que manda las causas que él mismo instruye? El aforamiento, por tanto, evita la contaminación de los inicialmente competentes, dejando el asunto en manos de jueces más experimentados y, sobre todo, más alejados del supuesto autor.

No solo el aforamiento es una forma de defender al Estado de las disfunciones que pudieran producirse cuando se juzga a quien juzga. Así, cuando tras la instrucción, el juez resulta condenado por un delito doloso a pena privativa de libertad (no necesariamente en su condición de aforado porque en los delitos cometidos fuera del ejercicio de su cargo, el juez es tratado como un ciudadano más), automáticamente pierde la condición de juez y, para recuperar su estatus, tendría que volver a presentarse a las oposiciones una vez caducasen los antecedentes penales (como en todas las oposiciones, la existencia de dichos antecedentes impide el acceso a la función pública). Los jueces, por tanto, tenemos una doble pena: la que nos corresponda por el delito cometido y la que, por nuestra condición de juez, nos imponen disciplinariamente, aún peor que una pena de prisión, ya que es perder nuestro estatus judicial.

Volviendo a la misma idea que plasmaba en un artículo anterior publicado en este medio, (“¿Son los jueces todopoderosos?”), los jueces nos encontramos limitados por mecanismos legítimos de control que impiden un ejercicio exorbitado de nuestra autoridad. Así, el primer elemento de intervención en la función judicial la constituyen los Letrados de la Administración de Justicia o LAJ (antes Secretarios Judiciales) que son quienes actúan de fedatarios de todos los actos procesales realizados por el juez. Dicho de una forma más coloquial: un juez, jamás, puede realizar un acto procesal en soledad, ha de contar siempre con la publicidad que el fedatario judicial le da a cada actuación. La intervención del LAJ constituye una garantía del Estado que permite saber que ese juez, ese día y a esa hora ha realizado ese acto procesal y con ese contenido. Una vez adverado dicho acto, no puede modificarse (principio de intangibilidad de las resoluciones judiciales), lo cual no significa que no pueda recurrirse o declararse la nulidad de actuaciones, pero, siempre, con publicidad.

Tampoco los jueces pueden decidir practicar una determinada prueba no propuesta por ninguna de las partes, salvo en casos legalmente establecidos en los que intervengan menores de edad o incapaces (y en las diligencias instructoras, claro está). La “verdad material” no puede ser perseguida por el juez más allá de las pruebas propuestas por las partes (principio dispositivo y de aportación de parte), o, dicho de otra forma, hemos de ceñirnos a la “verdad judicial”, que no siempre coincide con la primera. De hecho, el juez, salvo en supuestos de menores o incapaces, no puede acordar algo distinto a lo pedido, aunque sea más beneficioso para el solicitante, ya que está vinculado por lo que piden las partes.

Por razones parecidas, el juez no puede obligar a ningún ciudadano a hacer algo a lo que tiene derecho o impedirle realizar lo que no está prohibido aduciendo su condición de juez (“porque lo digo yo”). Para poder hacerlo, ha de ordenarse en el marco de un procedimiento abierto en el que dicho juez sea competente, estar amparado por la ley y, siempre, estar mínimamente motivado. Lo contrario sería arbitrariedad. El Estado, por tanto, ha decidido que los jueces no puedan actuar como un sheriff, haciendo y deshaciendo a su voluntad, sino que se exige que el togado actúe dentro de sus competencias, dentro de su territorio, dentro de su procedimiento y sometido a las normas procesales que constriñen su autoridad. No obstante, cuando en el marco de un procedimiento judicial de cualquier índole el juez toma conocimiento de que se haya podido cometer un delito o una infracción administrativa, está obligado a “deducir testimonio” (sacar una copia adverada por el LAJ) de las actuaciones y remitirlas bien al Juzgado de Guardia, bien a la administración competente para que procedan cada una de ellas en el marco de sus respectivas competencias. Así, si en un procedimiento de familia, se descubre que los esposos no declaraban a hacienda determinados ingresos, el juez deberá ponerlo en conocimiento de la Agencia Tributaria, con independencia del resultado del procedimiento que estuviera enjuiciando.

Así que los jueces, como ya dijera en artículos anteriores, somos poderosos pero nuestro poder está limitado por la ley, como debería ser en cualquier democracia. Nos enfrentamos a esta realidad en cuanto salimos de la Escuela Judicial y nos damos cuenta de que no tenemos derecho ni a que el Estado nos pague la toga que la Ley Orgánica nos obliga a vestir cuando celebramos juicios. Tampoco nos pagan las puñetas ni el escudo. Problemas todos ellos menores si los comparamos con las dificultades materiales a las que nos enfrentamos a diario para administrar justicia. Pero esto es otra historia que dejo para artículos venideros.

 

Mesa de diálogo y «seguridad jurídica»

Suponemos que habrá tiempo para analizar con calma que ocurre en esta mesa de diálogo bilateral (o de negociación) entre el Gobierno de España (o algunos de sus miembros para ser exactos) y el Govern de Catalunya, que además tendrá al parecer carácter mensual. En todo caso,  como juristas creemos que es nuestro deber llamar la atención de la ciudadanía sobre algunas cuestiones que deberían encender todas las alarmas en un Estado democrático de Derecho.

Con esta iniciativa se pone de relieve que las instituciones democráticas y el marco jurídico existente (la Constitución española y el resto del ordenamiento jurídico) no son ya, a juicio de las dos partes, suficientes y que hay que buscar marcos de referencia político-jurídico distintos, aunque no se precisa muy bien en qué consistirán. Solo hay una vaga referencia a que los acuerdos se adaptarán respetando la seguridad jurídica.  Pero vamos, hay que aclarar que la seguridad jurídica así recogida no nos dice mucho. Si por seguridad jurídica hay que entender que el acuerdo esté amparo por una norma o que suponga que se elabore una norma, respetando los principios de jerarquía, legalidad, publicidad e irretroactividad de lo no favorable, es decir, si por tal entendemos la existencia de leyes formales o de normas generales, cabe decir que las había también en el franquismo, en el Tercer Reich o en el régimen chino o iraní, por poner algunos ejemplos que no nos parecen precisamente inspiradores.  Lo mismo podemos decir de las leyes catalanas del 6 y 7 de septiembre que pretendieron acabar con el Estado de Derecho y la Constitución en Cataluña y de paso con los derechos y libertades no ya de la mitad de la población, sino de toda entera, aunque sin duda muchos ciudadanos estén dispuestos a renunciar a sus libertades y derechos constitucionales para vivir en una república iliberal pero independiente.

En definitiva, no basta para tranquilizar al ciudadano una vaga alusión al principio de seguridad jurídica que, sobre no ser una garantía total del respeto a valores superiores, aparece inmediatamente desmentido por la utilización de procedimientos formales que están fuera de los canales jurídicos habituales.

Y, en fin, que esto le parezca bien al Govern tiene su lógica: si algo han dejado claro los partidos que lo conforman (y muchos de sus votantes)  que el Estado de Derecho no va con ellos, o dicho de otra manera, que la voluntad del «pueblo» -que ellos definen y encarnan- está por encima de las Leyes.  Hemos explicado muchas veces en este blog que el Estado democrático de Derecho es una conquista de la civilización occidental y que es muy frágil: el auge de los populismos y nacionalismos de todo tipo que lo están cuestionando así lo demuestra. El que muchos ciudadanos se dejen llevar por estos cantos de sirena demuestra que vamos perdiendo la memoria colectiva de lo que sucedió en Europa hace 80 años. Y seguramente los ciudadanos de entonces no echaban en falta tanto la seguridad jurídica como sus libertades y derechos fundamentales.

Pero mucho más preocupante para quienes escribimos estas lineas es que un Gobierno autodenominado  progresista asuma valores profundamente iliberales y radicalmente contrarios a los principios que supuestamente defiende, entre ellos el de la igualdad y el pluralismo político. Y sin que sepamos muy bien para qué, más allá de para conseguir que le aprueben unos presupuestos y seguir gobernando. En ese sentido, las invocaciones al diálogo son tan vacías como las invocaciones al derecho a decidir: nadie puede estar en desacuerdo precisamente por su carácter general y casi metafísico. Pero los juristas, seres pragmáticos que somos, siempre nos preguntamos: ¿qué es lo que significa esto?

En el caso de los independentistas ya sabemos que era el derecho a la autodeterminación de los pueblos oprimidos. Pero sin garantizar una unidad de partida -pues lo medios públicos son suyos- y solo si el resultado les gusta: no hace mucho atribuyeron a unas elecciones el carácter de plebiscitarias, y cuando los partidos no independentistas sacaron más votos, dijeron que habían ganado. Como ha explicado el Laclau, que defiende el populismo como la esencia de lo político, este consiste en crear una identidad alrededor de la cual aglutinar al «pueblo» para determinadas reivindicaciones. El problema es que la identidad apela fundamentalmente a la emoción, que se opone a la razón e inevitablemente a la democracia, que no requiere solo elecciones  sino también que se respeten los derechos fundamentales y el Estado de Derecho. La prevalencia del grupo sobre el individuo termina siendo incompatibles con los derechos individuales pues la pertenencia a otra clase (la “casta”), oa la distinta lengua o fe  justifican la negación de la igualdad de derechos. El Estado de Derecho es también un obstáculo: los esloganes independentistas tipo «nuestros sueños no caben en vuestras leyes» suenan  sesentayocheros pero llevan dentro el germen del totalitarismo. Es revelador de su concepto de diálogo que en la mesa no hay representantes de más del 50% de los catalanes, que no votan independentista.

En el caso del Gobierno,  no se sabe muy bien qué es el diálogo ni la seguridad jurídica -probablemente ni él lo sepa-:  parece más bien que necesita ganar tiempo y que no hay nada parecido a una estrategia, la que sea.

Por eso, nos parece que todo es posible y que puede pasar cualquier cosa. La seguridad jurídica suponemos que significa que una ley ampare o desarrolle el acuerdo al que se llegue. Suponemos también que para eso están los grupos de trabajo, aunque quizás también estén previstos para ganar tiempo. Cualquiera sabe. El problema es que esto sí que genera incertidumbre e inseguridad, no ya jurídica sino política. ¿Vamos a una reforma por la puerta de atrás de la Constitución ya que por la puerta de adelante, es decir, con las mayorías requeridas no se puede? ¿En qué sentido? Porque probablemente una reforma en sentido federal tenga toda la lógica pero con debate, datos y luz y taquígrafos. Una reforma a golpe de exigencias nacionalistas (o chantajes, si se prefiere) y mediante leyes que pueden ser contrarias a la Constitución es algo muy distinto. No olvidemos que el reparto de cromos incluye órganos como el Tribunal Constitucional que en un Estado como el nuestro juega un papel político fundamental, ya se trate de «afinar» o de retrasar las sentencias lo más posible. Ejemplos de lo bien que salen estas virguerías tenemos muchos, empezando por la famosa sobre el Estatut de Catalunya que hasta que los que lo redactaron sabían que era inconstitucional desde el principio.

Todo esto por no hablar del abandono en que se deja a la ciudadanía constitucionalista en Cataluña, a la que al parecer nadie representa, ni el Gobierno de España ni el de la Generalitat. Una vez más moneda de cambio para conseguir la estabilidad de un Gobierno más preocupado por su subsistencia que por el proyecto democrático cívico de futuro que es una nación moderna, la única que tiene sentido reinvindicar en el siglo XXI por cierto.

Ojalá nos equivoquemos, pero parece que estamos dispuestos a repetir la vieja historia. La de España y la de Europa.

La institución de la (alta) función pública como política de estado. Reforma en Francia: algunas lecciones

Tal vez despierte poco interés en nuestro particular contexto lo que se propone hacer Francia con la alta función pública. Su singular modelo, marcado por las “grandes escuelas” y los “grandes cuerpos”, nunca se trasladó a este país, aunque tímidos intentos hubo. Y cuerpos de élite, al menos en la Administración General del Estado, también hay. Pero no grandes escuelas. No obstante, aprender de lo que “hacen fuera” puede tener interés. Y en este caso más.

El Presidente de la República, Emmanuel Macron, ya adelantó en abril de 2019 que pretendía promover una ambiciosa reforma de la alta función pública. Él lo puede hacer, pues es hijo de la ENA (École National d’Administration). Su objetivo era triple: abordar los problemas de reclutamiento (selección), formación y carrera de los altos funcionarios, y plantear asimismo una revisión en profundidad de todos estos puntos.

Pero todo ello con unas bases firmes que no conviene olvidar nunca. Esa reforma se debía asentar en tres principios nucleares de la función pública francesa que nunca deben verse afectados:

  1. El imperativo de la excelencia en el reclutamiento.
  2. El mantenimiento del principio fundacional del reclutamiento por concurso (lo que aquí, no confundamos, denominamos “oposición libre”)
  3. Y la necesidad de una sólida formación inicial de los candidatos admitidos, sin perjuicio de su formación continua.

Ningún experimento “con gaseosa”, por tanto; que tanto nos gusta hacer por estos pagos. Partiendo de un diagnóstico preciso y detallado de la situación social, económica y organizativa que presenta la alta función pública francesa, así como de la pérdida de confianza y de representatividad social (si es que alguna vez la tuvo) de esa cúpula funcionarial, el Informe Thiriez (Mission Haute Fonction Publique) ha llevado a cabo la formulación de una amplia batería de propuestas o medidas de transformación que deben convertirse en Ley a lo largo del presente año 2020. Algunas de contenido altamente rompedor o que, al menos, alteran el statu quo de forma evidente.

Ha habido, al parecer, varios detonantes para impulsar tales reformas. El primero que la alta función pública francesa no refleja la diversidad de la sociedad, con una sobrerrepresentación de las clases superiores, con un reparto por sexo profundamente desequilibrado y con un monopolio parisino casi absoluto en la preparación de acceso. Science Po es la cantera preferente de esas élites. El segundo, “una bajada de atractivo inquietante de las carreras públicas, que se traduce en una clara erosión del número de candidatos en los concursos (oposiciones)”. Y el tercero, “una fracturación (o compartimentación) de los altos cuerpos de funcionarios que favorece un corporativismo funesto”. Todo ello ha supuesto una pérdida de confianza de los ciudadanos hacia las élites políticas y administrativas. Algo a lo que se intenta poner remedio.

Los tres ejes de la reforma son nítidos y conviene detenerse un momento en su exposición:

  • Abrir la alta función pública, lo que implica, entre otras cosas, la adopción de ciertas medidas tales como:
    1. Todos los candidatos a la alta función pública, tras superar el concurso, deberán seguir un período de seis meses de formación con “un tronco común”, especialmente “sobre el terreno” (práctico)
    2. La ENA será sustituida por un gran “Escuela de Administración Pública” (EAP), como escuela de aplicación, que agrupará a diferentes cuerpos del Estado (por ejemplo, administradores e ingenieros).
    3. La ENA sólo se mantendrá como “marca internacional”.
    4. Todos aquellos que superen el período de escuela deberán prestar servicios, al menos por un año, en el territorio.
    5. Se suprimirán los altos cuerpos del Estado transformándolos en empleos funcionales (con matices en los cuerpos con funciones también judiciales: Consejo de Estado, por ejemplo).
  • Diversificar el reclutamiento, que comporta lo siguiente:
    1. Las pruebas de acceso serán menos académicas, menos discriminatorias socialmente y más operativas o aplicativas. Con test psicotécnicos.
    2. La composición de los tribunales será revisada y de formación general.
    3. Habrá un concurso único para el acceso al conjunto de las escuelas de funcionarios, pero con pruebas específicas para cada escuela.
    4. Se descentralizará en el territorio las “clases de preparación” para el acceso y sus alumnos serán seleccionados por criterios sociales combinados con el mérito académico.
    5. Se fomentará un concurso especial destinado a hacer efectiva la igualdad de oportunidades.
    6. Junto a la vía de acceso ordinaria (concurso) se establecerá una vía de acceso profesional (colateral), con modulaciones en sus exigencias y en su duración, que podrá estar reservada al 50 por ciento de las vacantes.
    7. Se podrán establecer cuotas del cincuenta por ciento para mujeres.
  • Dinamizar las carreras, algunas de cuyas notas principales son:
    1. Se deberán revisar las competencias de los altos funcionarios dando un espacio mucho mayor a la innovación, comunicación, cultura de resultados y gestión (liderazgo) de equipos.
    2. La Dirección de Función Pública se transformará en Dirección de Recursos Humanos para la alta función pública.
    3. Los cuadros superiores serán evaluados en sus resultados de gestión.

En fin, es solo un incompleto resumen de una propuesta de reforma que puede remover los cimientos tradicionales de la alta función pública. Faltan algunos puntos que no se abordan en esa propuesta y que ya han sido objeto de algunas críticas (por ejemplo el pantouflage o las “puertas giratorias”). Evidentemente, que muchas de sus propuestas (algunas de ellas no han sido reproducidas) obedecen a requerimientos o necesidades específicas de la Administración francesa y a sus propias singularidades. Se objetará de inmediato que la situación allí “nada” tiene que ver con la existente en este país llamado España. Pero quien así opine convendría que lea atentamente este Informe y sepa extraer de sus páginas lo que son sus ideas-fuerza y no pocas lecciones. Que las hay. la primera y más importante es que la institución de función pública (más aún de la alta función pública) es una política de Estado. Tema nada menor.

En nuestro caso, lo que el Informe denomina como las bases estructurales de la función pública (excelencia, ingreso por oposición y sólida formación inicial) sólo se cumplen o aplican parcialmente en la Administración General del Estado, pero muestran enormes debilidades en las Administraciones autonómicas y locales. Los cuerpos de élite de la Administración General del Estado siguen, no obstante, estructurados en compartimentos estanco, con muy escasa diversidad (territorial y social) en su reclutamiento y sistemas de acceso claramente obsoletos, que se gestionan con fuerte impronta corporativa, sin cultura básica común, sino especializada por “gremios”. Parece obvio recordar que las debilidades del sistema de reclutamiento de élites (número cada vez inferior de candidatos, pruebas de alto contenido memorístico, cuarteamiento del acceso por cuerpos, concentración de la preparación en Madrid y fuertes componentes de segmentación social) siguen, salvando las distancias (que son muchas), los patrones que se quieren corregir en Francia.Cuando las barbas de tu vecino veas cortar …

En peor estado se encuentran aún las estructuras de función pública de las Comunidades Autónomas y de las entidades locales, donde el principio de autonomía solo ha servido hasta ahora para crear burocracias con niveles de profesionalidad más bajos y exigencias de ingreso cada vez menores. La excelencia no cotiza al alza, las pruebas selectivas de oposiciones libres son prácticamente inexistentes (sustituidas por concursos-oposiciones o pruebas de acceso bastardas) y la formación inicial es inexistente. Alguna nota se debería tomar de todo esto. Estamos construyendo Administraciones Públicas con pies de barro en lo que a sus exigencias de profesionalidad respecta.

No parece, en cualquier caso, que el modelo impulsado por Francia pueda tener aplicación precisa en nuestro país. La compartimentación de la función pública en territorios estanco e incomunicados, ya no tiene vuelta atrás. La opción constitucional y estatutaria ha sido la de cuartear la institución de función pública según territorios o niveles de gobierno, sin ningún tipo de “pasarelas” o puentes, al menos reales. La función pública no es ya (ni lo será nunca) una institución del Estado, o solo lo es en muy pequeña parte (pero ni siquiera en este caso representa al Estado en su conjunto, sino sólo  a la Administración General del Estado). Las estructuras de función pública están cantonalizadas en sus respectivos niveles de gobierno, muy expuestas a la colonización política y sindical, y débiles, por tanto, en su profesionalización, imparcialidad y objetividad.

Pero algunas de las reflexiones que en este importante Rapport Thiriez se contienen, deberían al menos hacer reflexionar a nuestros gobernantes, sean estatales, autonómicos o locales. Algo en materia de función pública se ha hecho y se está haciendo rematadamente mal. Y no es otra cosa que, hoy por hoy, no hacer nada. Como si el “asunto” no tuviera importancia. O como si fuera posible esperar que de su podredumbre se pudiera sacar algún rédito, que no veo ninguno que se precie (salvo cargarse la institución). Ya ven que en otros países, en este caso en Francia, sí se le da la importancia que el tema tiene. Y mucha. Para sacar los colores, si es que aún hay alguien que se sonroja. Que no parece.

Sandbox a la española

La aprobación del proyecto de ley para la transformación digital del sistema financiero conlleva la creación de un espacio de pruebas de innovaciones financieras sometido a control administrativo (Regulatory Sandbox). En opinión del Sebastián Albella, presidente de la CNMV, el proyecto “dará visibilidad a España como jurisdicción, con un entorno favorable a la innovación financiera». De hecho, fue concebido por AEFI, la asociación que agrupa las empresas Fintech, como banderín de enganche para atraer inversiones. Pero el proyecto, como ley que recoge un programa, va mucho más allá de ser una herramienta de marketing. Dota al sistema de instrumentos que permiten acomodar las iniciativas Fintech a la regulación financiera. Pretende un cambio de cultura en la regulación y supervisión financiera estableciendo un punto de información sobre tecnofinanzas y ofreciendo a la industria un espacio para probar sus productos. Da paso a una regulación participativa bajo el esquema ley-protocolo, régimen pactado entre el promotor y el supervisor al que se adhiere el usuario.

Las autoridades financieras bajan a la arena para compartir experiencias. Pasan a seleccionar los nuevos modelos de negocio. Aprueban los proyectos piloto y designan monitores para su seguimiento. Tras superar las pruebas ofrecen una pasarela para ser autorizados y entrar por la puerta grande en el mercado financiero. Se pretende favorecer al acceso a los servicios financieros mejorando la regulación y supervisión financiera. Hay un mutuo enriquecimiento resultado de un pacto entre el supervisor y la industria.

El proyecto es mucho más que un mero Sandbox. Parte del principio de proporcionalidad para igualar las condiciones del juego en el mercado financiero. Las BigTech, las Fintech de nueva creación y las “entidades financieras arraigadas” que es como denomina el proyecto a la banca tradicional, deben concurrir en el mercado con “igual regulación para igual actividad y riesgos”. 

Como es natural el proyecto preserva como pilar principal del sistema la necesidad de obtener una autorización para prestar servicios financieros. Pero flexibiliza el acceso al mercado al introducir una fase voluntaria de pruebas, de ensayos que pueden realizarse con clientes finales. Así se acerca la regulación financiera al ámbito de la salud donde son habituales los ensayos clínicos. La idea es buena pero muy difícil de implementar. Es además una solución costosa, intensiva en recursos humanos.

El proyecto contempla la complejidad de la regulación financiera en un mundo globalizado. Respeta y aplica las soluciones ofrecidas por los organismos internacionales, en particular, del Consejo de Estabilidad Financiera (FSB). Quiere alcanzar una coordinación exterior y también interior. Con esta finalidad crea un Comisión de Coordinación, presidida por el representante de la Secretaría General del Tesoro y Financiación Internacional, formada por representantes de los tres supervisores financieros, Banco de España, CNMV y Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones, y de la Autoridad Macroprudencial (AMCESFI) y, cuando se establezca, de la Autoridad Protectora del Cliente Financiero. Ni la CNMC ni otras autoridades no financieras forman parte de la Comisión de Coordinación. Se ha querido dejar en manos de las autoridades financieras el espacio de pruebas, bajo una presidencia política. Si bien, dicha presidencia no puede ni debe ser utilizada para utilizar el nuevo organismo en la política económica del gobierno con menoscabo de la independencia de las autoridades financieras. Son las autoridades financieras quienes deben tomar la decisión de admitir un proyecto piloto y de suscribir determinado protocolo. Para poder cumplir su misión deben dotar al Sandbox de los suficientes recursos humanos y materiales. Solo así podrá cumplir su función como instrumento eficaz de transformación del mercado financiero y de su supervisión. Lo cual puede resultar contradictorio con el mandato incluido en el proyecto de ley de “no incremento del gasto público”. La rendición de cuentas ante las Cortes Generales corresponde al ministerio en el que se residencia la Comisión de Coordinación, mediante un informe anual sobre la transformación digital del sistema financiero, cuestión de interés general.

El proyecto de ley contempla junto al espacio de pruebas los polos de innovación financiera (Innovation Hubs) como otro instrumento de utilidad para la adaptación de la regulación financiera a las nuevas tecnologías.  Se regulan las consultas sobre dudas regulatorias y la obligación de contestar en dos meses, con efectos vinculantes.

No obstante, hay que reconocer que la estrella de proyecto al que se dedica la mayor parte del articulado es el espacio de pruebas conocido como Sandbox. Tras una audiencia pública con muchas observaciones la redacción final del proyecto entra en detalles propios de un reglamento. Es un marco cerrado. Se ha querido dejar claro que se trata de un puerto seguro para la industria Fintech. Como reconoce la exposición de motivos, para la puesta en marcha del Sandbox regulado en el proyecto no se necesita un desarrollo reglamentario. 

Rige el esquema ley-Protocolo. El régimen legal se completa con el protocolo que suscriba el promotor del proyecto piloto con el supervisor. La consecuencia de incumplir la ley o el protocolo se reduce a la mera interrupción de las pruebas. Si el promotor no cumple queda fuera del Sandbox. Las normas que regulan Sandbox no constituyen normas de ordenación y disciplina de mercado financiero. Su incumplimiento no constituye infracción administrativa ni da lugar a apertura de expediente sancionador. Es una regulación de fomento y aprendizaje. Aprende la autoridad, con el fin de cambiar su cultura, hacia su conversión en regulador y supervisor de base tecnológica (RegTech/SupTech). Aprende el usuario que acepta su inclusión en el espacio de pruebas como conejillo de Indias. Y aprende el promotor que con la prueba del piloto podrá decidir con fundamento si continúa con el proyecto o lo abandona, solicitando en su caso la correspondiente autorización administrativa.

El régimen es muy completo. La evaluación de la solicitud corre a cargo del supervisor previa a suscripción del correspondiente protocolo. La denegación puede ser recurridas como acto administrativo. Para facilitar las solicitudes habrá un formulario oficial y ejemplos de protocolos. El periodo de pruebas debe quedar determinado y puede ser prorrogado. Frente a lo que ocurre en otras jurisdicciones el proyecto de ley no fija un límite de duración a las pruebas. Tan sólo prohíbe las pruebas ilimitadas. Antes de participar en las pruebas el usuario debe aceptar las condiciones del protocolo. El promotor debe entregar al usuario un documento informativo según modelo aprobado por el supervisor, en el que podrá incluir cláusulas de confidencialidad. Se busca seguridad jurídica, entendida como un puerto seguro para los promotores. Si bien los usuarios deben ser compensados de los perjuicios que les pueda causar el ensayo. Serán resarcidos conforme a lo previsto en el protocolo. 

Todo muy innovador, en un sistema importado del Reino Unido. Un proyecto de alto riesgo para el supervisor, encaminado a la adaptación del mercado a las nuevas tecnologías. Entre seguridad y libertad se opta por la libertad, aunque incluya riesgos todavía no advertidos. En suma, con Sandbox nos aventuramos en un espacio desconocido que tiene la potencia de transformar no solo el mercado sino también la regulación y la supervisión financiera. 

Turno de Oficio: la esclavitud del Siglo XXI por imperativo legal

Por desgracia, me toca hablar de un tema candente, de actualidad a nivel nacional, y cuya trascendencia afecta a la vida de los más desfavorecidos por la sociedad y las Administraciones Públicas, tanto en la vertiente del justiciable, como en la del abogado del turno de oficio que lo debe defender.

Es por todos sabido que el artículo 24 de la Constitución garantiza el derecho a la defensa letrada en caso de insuficiencia de recursos para litigar. Pero lo que no se dice, o no se manifiesta públicamente, es que en caso de que el abogado designado por el cliente no acuda por ser requerido para la asistencia a horas intempestivas, esté de puente o, simplemente no le apetezca desplazarse, se llama al abogado del turno de oficio. En este artículo pretendo explicar la verdadera realidad del turno de oficio.

Para entender por qué en toda España se están convocando concentraciones para el próximo 28 de febrero, solo hay que ver la situación que tenemos que soportar los abogados que actualmente, y salvo excepciones de partidos judiciales pequeños, prestamos voluntariamente el servicio del turno de oficio.

En principio, se tiene la idea de la voluntariedad de los abogados para apuntarse al turno de oficio. Sin embargo, si hablamos de partidos judiciales pequeños, cuyo número de letrados no permite la voluntariedad, la pertenencia al turno de oficio es obligatoria. Es decir, impuesta por el mismo colegio de abogados en el que están colegiados. Misma obligatoriedad consta, por ejemplo, en los estatutos del Colegio de Abogados de Zaragoza, en caso de no cubrirse el servicio voluntariamente.

Por otro lado, cuando un abogado, por ejemplo, de Zaragoza, asiste a un detenido, se ve en la obligación de gestionar burocráticamente la solicitud de justicia gratuita, y requerirle la documentación necesaria para que se conceda al solicitante el derecho a justicia gratuita, y así, se pague al letrado (eso sí, tras la conclusión del asunto). Independientemente de donde se realiza la asistencia, sea en Madrid, Cáceres, Badajoz o Granada, se nos exige un trabajo burocrático que no va a ser remunerado. En cambio, el colegio de Abogados de Zaragoza, por ejemplo, sí cobra de la Diputación General de Aragón por la gestión de cada expediente de justicia gratuita.

Dicho lo anterior, el principal problema radica en que en el caso de que al justiciable no se le reconozca el derecho a justicia gratuita, bien por no presentar la documentación requerida, o porque se pase del límite establecido para ello, ese trabajo no se abona al abogado. Si luego el abogado intenta cobrar al cliente, tal misión resulta sumamente difícil, ya que en muchos casos el solicitante es insolvente, máxime después de las recientes subidas del Salario mínimo interprofesional, que es inembargable. Por lo que en la mayoría de los casos anteriores, no se cobra y punto.

En estos supuestos, se puede ver claramente como prima el derecho constitucional de defensa frente al derecho a cobrar por nuestro trabajo, encontrándonos en una situación similar (salvando las distancias) a la de la esclavitud, prohibida desde hace décadas por el artículo 4 de la Declaración Universal de Derechos humanos. Y digo esclavitud porque, en ciertos aspectos, se podría decir que los abogados de oficio somos los nuevos esclavos del siglo XXI.

Cuando se asigna un turno de oficio a un letrado, el mismo está obligado a llevar todo el procedimiento, sea como sea, sin posibilidad de renunciar, aún en el caso de que se deniegue la justicia gratuita durante la tramitación del procedimiento, so pena de incurrir en una sanción deontológica, como mínimo, y pudiendo llegar a abrirse pieza separada de corrección disciplinaria por contravenir lo dispuesto en el artículo 553 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Es decir, el abogado está obligado a prestar el asesoramiento y defensa del justiciable, sin percibir ingreso alguno, pudiendo ser sancionados económicamente e incluso con  la inhabilitación colegial por el tiempo que el respectivo colegio de abogados decida imponer.

Pero es que, además, no solo es que se nos obligue a trabajar gratis en los casos anteriormente reseñados, sino que, además, aunque se reconozca el derecho a la justicia gratuita al cliente, no todos los trabajos realizados por el abogado son abonados. 

Y a este respecto, sirva como prueba un botón. En Zaragoza por ejemplo, las órdenes de protección de las víctimas de violencia de género no se pagan al abogado. Se está obligado a ir al Juzgado de Guardia, y/o el Juzgado de Violencia sobre la mujer para solicitarla y hacer la comparecencia, sin que ese trabajo se  remunere. Tampoco se abonan las medidas cautelares en extranjería, en el que está en juego el derecho del justiciable a asistir al juicio antes de ser expulsado, siendo entonces la asistencia del letrado meramente testimonial, en caso de no interesarlas y solicitarlas. También se pueden añadir las ejecuciones de sentencia, procedimientos de ejecución, y recursos contra autos, diligencias y otras resoluciones judiciales que merman el derecho del justiciable o del cliente del turno que, en muchas ocasiones, no se remuneran.

Lo anterior supone una vulneración flagrante de los derechos reconocidos en la Declaración de Derechos Humanos, en concreto, en su artículo 24, que reza tal que así: «1. Toda persona tiene derecho al trabajo, a la libre elección de su trabajo, a condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo y a la protección contra el desempleo. 2. Toda persona tiene derecho, sin discriminación alguna, a igual salario por trabajo igual. 3. Toda persona que trabaja tiene derecho a una remuneración equitativa y satisfactoria, que le asegure, así como a su familia, una existencia conforme a la dignidad humana y que será  completada, en caso necesario, por cualesquiera otros medios de protección social. 4. Toda persona tiene derecho a fundar sindicatos y a sindicarse para la defensa de sus intereses«.

Este último derecho relativo a la constitución de sindicatos, también es negado a los abogados de oficio. La Audiencia Nacional  en su sentencia 26/2019, de 22 de febrero, entiende que los abogados pueden asociarse en defensa de sus intereses participando en la fundación de organizaciones sindicales o afiliándose a sindicatos ya existentes, pero no permite la creación de sindicatos exclusivamente constituidos por profesionales que no presten sus servicios por cuenta ajena. El hecho de encontrarse adscritos al turno de oficio no significa según la sentencia de la Audiencia Nacional, que sean funcionarios, ni tengan un contrato de naturaleza laboral al servicio de la Administración Pública. Por ello no se permite su sindicación pesse a que, en los autos seguidos en los turnos de oficio, los abogados actuamos por delegación administrativa de funciones, o bien del Ministerio de Justicia, o de las Administraciones autonómicas que tengan las competencias transferidas como son el caso de Aragón, Cataluña o País Vasco.

Por todo ello es por lo que los abogados de oficio de toda España consideramos que somos los nuevos esclavos del siglo XXI. Obligados a trabajar sin remuneración y con la espada de Damocles pendiendo de nuestra cabeza si nos negamos o levantamos la voz. Esperemos que la concentración del próximo 28 de febrero sirva para dar a conocer la actual situación de precariedad de los abogados del turno de oficio y cambiarla, respetando la dignidad y buen hacer profesional del abogado de oficio, y el derecho a unos honorarios justos y dignos por todo nuestro trabajo.

30 conclusiones para el cuidado del bien común medioambiental.

Hace unos días, el pasado 14 de febrero, tuvo lugar en la Facultad de Derecho de la Universidad de Córdoba, el acto público de defensa de mi Tesis Doctoral, con el título La protección constitucional del medio ambiente. Implicación de la ciudadanía en el cuidado del bien común medioambiental, bajo la dirección del Profesor Miguel Agudo Zamora, Catedrático de Derecho Constitucional, y que obtuvo la calificación de sobresaliente cum laude.

El trabajo se estructura temáticamente en cuatro capítulos. En el primero se aborda el estudio de los aspectos internacionales de la protección del medio ambiente; el segundo se dedica al tratamiento que la Constitución española de 1978 otorga al medio ambiente; en el capítulo tercero se analiza la protección del medio ambiente en la Comunidad Autónoma de Andalucía; y el capítulo cuarto constituye la parte experimental de la tesis doctoral, analizando el papel de la ciudadanía en la protección del medio ambiente.

La tesis doctoral incluye en su parte final un total de 30 conclusiones, que relaciono a continuación, y que pretendo tengan repercusión positiva y utilidad para el cuidado y protección del bien común medioambiental:

  1. La protección del medio ambiente constituye un proceso histórico universal gradual, siendo en el ámbito europeo y nacional una realidad de la última parte del siglo XX y las dos primeras décadas del siglo XXI, fruto de un proceso de concienciación social creciente. 
  2. En ese proceso es esencial el papel de las originarias Comunidades Europeas. La actuación de la actual Unión Europea en el ámbito de la tutela del medio ambiente pone de manifiesto la necesidad de más integración europea, con la finalidad de una mayor protección y reconocimiento jurídico. A este objetivo atiende las nuevas orientaciones políticas de la Comisión Europea para el período 2019-2024, que incluye un Pacto Verde Europeo.
  3. La incorporación del medio ambiente en las Constituciones es producto de esa conciencia social nueva, que ha supuesto una profundización del Estado social, de un nuevo constitucionalismo, más social e implicado, más conectado a la sociedad y a su problemas y anhelos.
  4. Garantizar un medio ambiente adecuado desde los poderes públicos, desde nuestro Estado social y democrático de Derecho, es una premisa para la igualdad o la dignidad, que constituyen el fundamento del orden político y la paz social, según nuestro artículo 10 de nuestro texto constitucional del 78.
  5. La defensa del medio ambiente supone poder asegurar la calidad de vida de la ciudadanía, que pone de manifiesto su vinculación con el derecho y el principio a la igualdad. 
  6. Nuestro actual artículo 45, ubicado en el capítulo III del Título I de la Constitución, lo consideramos una protección constitucional insuficiente, pues el medio ambiente debería estar entre los derechos fundamentales, no como principio rector de la política económica y social, dependiente de la política de propuesta legislativa del gobierno de turno. Nuestra norma ambiental principal, el artículo 45 CE, aunque mal ubicado sistemáticamente, aparece en el texto por influencia del contexto internacional del momento en relación a la cumbre de Estocolmo de 1972, del constitucionalismo social imperante y sus positivas consecuencias sobre todo en Europa.
  7. En una próxima y necesaria reforma constitucional, debería garantizarse el derecho al medio ambiente como fundamental y no sólo como principio rector de la política social y económica, de aplicación y desarrollo a la voluntad de los poderes públicos y sin capacidad de la ciudadanía de reclamación de ejercicio efectivo. Debería estar protegido al más alto nivel, en la primera escala de derechos constitucionales, con recurso de amparo incluido, como derecho humano esencial, pues sin la máxima protección jurídica de nuestro entorno no hay futuro, estaría en peligro la propia vida.
  8. En esa necesaria propuesta de reforma constitucional que acabo de esbozar, propongo incorporar un principio que recoge la actual Constitución de Ecuador, tal como hemos reflejado el capítulo primero de este trabajo de Tesis Doctoral. Se trata del principio “in dubio, pro natura”.
  9. En el ámbito estatal, considero que nuestro país ha avanzado significativamente en materia medioambiental por la necesaria y obligatoria adaptación al acervo comunitario ambiental que se había generado hasta 1985 y por la consiguiente obligación desde el 1 de enero de 1986 de transponer las nuevas directivas ambientales que se había ido aprobando al respecto. En nuestro Estado no existía en ese momento histórico una apuesta clara de los poderes públicos por lo ambiental. Tuvo que ser nuestra incorporación a las Comunidades Europeas la causa de la puesta al día medioambiental de nuestro ordenamiento jurídico. 
  10. Nuestro artículo constitucional consagra un derecho a un medio ambiente adecuado, conectado con el desarrollo de la persona. Pero al mismo tiempo y con la misma intensidad proclama un deber colectivo y solidario de conservación del medio ambiente. Estas dos vertientes se han consolidado a nivel legislativo en los cuarenta años de vigencia de la Constitución, teniendo a nivel autonómico y local mucha proyección y potencial desarrollo.
  11. El hecho de que el legislador, en estos más de 40 años del actual periodo constitucional, no haya elaborado una norma general sobre la protección constitucional del medio ambiente en desarrollo del artículo 45 CE, dada su condición de principio rector, ha impedido una mayor concreción respecto del alcance y contenido de este derecho que lo es de configuración legal, que impone obligaciones individuales de preservar el medio ambiente, pero también impone a los poderes públicos la obligación de legislar para posibilitar el ejercicio de este derecho y, en su caso, la imposición de sanciones por el incumplimiento del deber de preservación. Si no se produjera la reforma constitucional que proponemos en este trabajo, lo que sería muy necesaria es que el poder legislativo abordara este cometido pendiente.
  12. En cuanto a la relación Estado-Unión Europea, dado que las instituciones comunitarias, en el ámbito del medio ambiente, utilizan básicamente la directiva, los poderes públicos internos deben ejercer sus propias competencias ambientales para desarrollar, más bien transponer, las normas comunitarias. Una de las más relevantes directivas ambientales, la IPPC, se incorporó a nuestro ordenamiento jurídico en virtud de la Ley 16/2002, de Prevención y Control Integrados de la Contaminación, que establece la denominada Autorización Ambiental Integrada. Es esta una de normas ambientales más importantes de estas dos primeras décadas del siglo actual, y cuya aplicación está contribuyendo sin duda a hacer efecto lo proclamado en el artículo 45 de la constitución. En el horizonte está la transposición (máximo junio de 2021) de la Directiva del año 2018 de fomento de las energías renovables, herramienta clave en la lucha contra el cambio climático,
  13. Desde los poderes públicos se deberían hacer mayores esfuerzos en profundizar en el aspecto del deber con el medio ambiente, de la solidaridad colectiva que proclama la Constitución. Para este objetivo es imprescindible más educación, más concienciación de la importancia clave de la actuación individual en el proceso de solidaridad colectiva.
  14. En paralelo a esas mayores exigencias jurídicas de protección, es fundamental incrementar la educación ambiental en todos los niveles académicos en particular, y poner en marcha campañas de sensibilización dirigidas a la ciudadanía en general. Asuntos como el respeto a los valores de los espacios naturales, protegidos con una determinada figura jurídica o no, la gestión del agua, la correcta gestión de los residuos o la prevención de la contaminación atmosférica en nuestras grandes ciudades, exigen de una apuesta clara por la educación ambiental, destinando para ello los recursos públicos necesarios, una inversión de futuro. 
  15. La protección del medio ambiente debería formar parte de los programas de formación reglada en diferentes ámbitos de la enseñanza, incluida la universitaria. En particular, el Grado universitario en Derecho debería contener materias obligatorias para la enseñanza de la protección constitucional (y en los Estatutos de Autonomía) del medio ambiente, así como la enseñanza de la normativa y organización administrativa de esta importante política pública.
  16. Para el objetivo del cuidado del medio ambiente, la actuación de la administración local y la implicación directa de la ciudadanía son claves. Sólo así tendremos garantizado nuestro derecho al medio ambiente de manera real y efectiva.
  17. Los Ayuntamientos tienen un reto importantísimo en la gestión del ambiente, en el incremento de la concienciación ciudadana ambiental a través de acciones de sensibilización y educación ciudadana, a través de sus organismos municipales especializados.
  18. En lo particular, en lo local, considero que en el municipio de Córdoba se ha avanzado extraordinariamente en las últimas décadas, para hacer realidad los contenidos de lo dispuesto en el artículo 45 de la Constitución. El ciclo integral de residuo, el ciclo integral del agua o las acciones de educación ambiental, así como de diversas iniciativas ciudadanas en las dos primeras décadas del siglo XXI son buenas muestras de ello.
  19. Tal como recoge el Libro Blanco para la Reforma del Gobierno Local en España, los Ayuntamientos tendrán cada vez mayor protagonismo en hacer posible y real el derecho al medio ambiente adecuado que proclama la Constitución.
  20. Las entidades locales, en la gestión de sus propios intereses y en el ámbito de sus competencias, para satisfacer el bienestar de sus vecinos, pueden (y deben) promover todo tipo de actividades para incrementar la corresponsabilidad medioambiental de la ciudadanía del municipio. En la lucha global contra el cambio climático las ciudades están teniendo un protagonismo esencial, sobre todo ante actuaciones lentas de los Estados.
  21. Es esencial potenciar una mayor implicación de la ciudadanía en el respeto y defensa de los valores ambientales. Sin su participación no serían eficaces las políticas públicas de medio ambiente.
  22. La ciudad inteligente del futuro será aquella que incorpore el cuidado del bien común medioambiental entre sus objetivos estratégicos. Si la inteligencia está íntimamente ligada a la razón, desde luego está fuera de toda lógica racional planificar actualmente la dinámica de las ciudades sin tener en cuenta la inteligencia de lo ambiental.
  23. La juventud y las ciudades se han convertido, de hecho, en los principales baluartes de la lucha contra el cambio climático en el final de la segunda década del siglo XXI, todo un síntoma para la esperanza en un mundo mejor cuidado.
  24. Es clave que la protección y cuidado del medio ambiente pase a ser, paulatinamente, un asunto relacionado con los valores universales, con el compromiso moral colectivo, con la ética, como un nuevo elemento definidor de ciudadanía global responsable. Textos internacionales como la Encíclica Laudato Si, del Papa Francisco, que tiene un hueco significativo en esta Tesis Doctoral, contribuyen, sin duda, en el proceso de toma de conciencia en ese sentido, tanto en los creyentes y seguidores de la moral católica, como en la ciudadanía global, dada la repercusión de impacto que tienen siempre las palabras y documentos oficiales del Papa.
  25. La necesidad de avanzar hacia una sociedad en igualdad de derechos entre géneros es presupuesto para reforzar una atención integral a la preocupación común del género humano, la preservación de la vida en el Planeta.
  26. Considero que el movimiento ecologista y el movimiento feminista han de caminar estratégicamente unidos en su objetivo de preservar la vida, pues ambos tienen esa misión fundamental. En definitiva, ambos movimientos están dentro de la ética de los cuidados.
  27. Considero muy importante la idea ecofeminista de considerar determinante la preocupación ecologista por la insostenibilidad del crecimiento descontrolado de la población mundial y la imposibilidad de la expansión económica indefinida en un planeta.
  28. La protección del medio ambiente se ha ido configurando como un valor, como algo positivo y deseable. Los diferentes sondeos de opinión vienen manifestando que a la gente le preocupa la protección del medio ambiente, la protección de los recursos naturales, y que deberían tomarse medidas por los responsables públicos. Afortunadamente, como hemos expuesto al inicio de este trabajo de investigación, el medio ambiente ha vuelto a la agenda política e institucional. 
  29. Aunque la protección de este bien común pareciera que es difusa, tengo claro que en realidad es una responsabilidad compartida de gobernantes, representantes públicos, técnicos, académicos, pero también de la ciudadanía en general, que tenemos en nuestras manos pequeñas acciones con gran incidencia práctica en la protección de dichos valores. Al efecto, es muy necesario animar a la participación general, con información y educación, en la protección del bien común medioambiental. Como expresaba el lema de Naciones Unidas en la Conferencia de Madrid de diciembre de 2019, es “tiempo de actuar”.
  30. Conclusión final. Posiblemente, la tercera década del siglo XXI será el momento en que deba surgir el “Estado ecologista”, como una profundización y especial compromiso del Estado social. La estructura estatal, como organización racional del poder político, que empezó siendo un Estado liberal de Derecho, que evolucionó hacia el Estado democrático y, finalmente, pensando en el bienestar material general, llegó a ser un Estado social en el siglo XX, quizá en la tercera década del presente siglo, esa estructura política Estado ha de pensar en el entorno de vida que nos rodea, con carácter transversal y prioritario, y convertirse así, en una cuarta dimensión, en un “Estado ecologista”.

 

La perversión política de la historia: el Manifiesto republicano.

En 1923 el por entonces Rey de España, Alfonso XIII, ante el levantamiento del capitán general de Cataluña, a quien llamó “su Mussolini”, Miguel Primo de Rivera, decidió acatar y asumir el nuevo régimen dictatorial que sucedió a dicho levantamiento, quizás alimentado por el deseo de que el país continuara con la centralización que suponía la dirección del gobierno por un solo un hombre y que, además, garantizara las prerrogativas que las nuevas corrientes socialistas y republicanas querían erradicar del Estado español.

Con el golpe de estado se derogó la Constitución de 1876, sancionada por el padre de Alfonso XIII, Alfonso XII, con las escasas garantías y derechos sociales y democráticos que dicho texto albergaba, las cuales fueron sistemáticamente erradicadas, pudiéndose considerar como epítome de lo que supuso este episodio en la historia de España el cierre del Congreso de los Diputados, innecesarios éstos para la toma de decisiones por parte del régimen.

La posición de la monarquía española ante la llegada de Primo de Rivera no solo no fue hostil, sino que fue una acogida cálida y cordial, teniendo el Rey ante sí la vuelta a unas prerrogativas que en los albores de la dos primeras décadas del siglo XX se veían cada vez menos perdurables. La presión social traducida en salvajes huelgas, así como las aspiraciones democráticas y descentralizadoras por parte de republicanos y socialistas, auguraban un cambio de rumbo que desde el punto de vista de los golpistas era necesario eliminar.

De este modo, mientras unos pensaban en la democratización del Estado y la implementación de políticas modernas que se acercaran a las de los demás países europeos, Alfonso XIII abría los brazos a una especie de consolidación del antiguo régimen y daba un portazo ante los progresistas con hambre de democracia.

Ante tal escenario, en el que se constataba la decadencia de la monarquía y su Rey, abdicando ante el caudillaje militar y condenando a la población al ostracismo, el movimiento republicano continuó con las conspiraciones consecuentes para erradicar la monarquía, abrir el Parlamento, convocar cortes constituyentes e instaurar la República. Se decía, no sin justificación, que el sistema monárquico había fracasado; que, si de verdad España pretendía embarcarse en un estado moderno, social y democrático de derecho, el único sistema que garantizaba dicha posibilidad era el de la República. Hubo un cambio de paradigma. Antes de 1923, la institución monárquica se incluía en la hipótesis de un estado progresista. Después de esa fecha, se dejó de confiar en la monarquía y su Rey.

Esta última conclusión se extrae de los discursos de Manuel Azaña antes y después del golpe de estado; antes de que cambiara su espíritu reformista por su republicanismo radical: “el régimen, forzado a elegir entre someterse o tiranizar, eligió tiranizar, jugándose el todo por el todo. Pues bien, se lo jugó y lo ha perdido”, manifestó Azaña en un discurso pronunciado tras el golpe, para continuar diciendo que, la República, “cobijará sin duda a todos los españoles; a todos les ofrecerá justicia y libertad; pero no será una monarquía sin rey; tendrá que ser una República republicana, pensada por los republicanos, gobernada y dirigida según la voluntad de los republicanos”.

Pues bien, hoy, casi 100 años después, viviendo los españoles en un mejorable pero verdadero Estado Social y Democrático de Derecho, existen partidos con representación parlamentaria que se empeñan en retomar el discurso republicano de principios del siglo XX. Sin embargo, estos partidos, no parecen aterrizar sobre la idea de que el contexto político y social en nuestro país no se parece en nada –afortunadamente- a la época del general Primo de Rivera. Rebus sic stantibus.

Tal es el caso de las fuerzas políticas independentistas firmantes del Manifiesto titulado: “No tenemos Rey. Democracia, libertad y repúblicas”.

Tan solo con el título puede apreciarse la apropiación del discurso del 23; como si hubiera de garantizarse la libertad y la democracia en nuestro país, y como si la única forma de hacerlo pasara por la abolición de la monarquía y la instauración de la República.

Al margen de lo equivocado de demasiadas afirmaciones que pueden leerse en un comunicado de apenas tres párrafos, lo realmente insipiente en este modo de hacer política es el continuo empecinamiento en abrir las brechas del pasado para justificar una supuesta necesidad en el presente. Con una falta de tino burda e irrespetuosa para con el electorado, pronuncian discursos huecos e inventan problemas bajo el paraguas de la historia, descontextualizando radicalmente aquellos hechos en cuya realidad se justificaban, para tratar de incorporarlos al discurso actual sin tomarse la molestia de analizar si encajan o no en el presente.

Las aspiraciones republicanas, al menos en su teoría, cuando la monarquía de Alfonso XIII vetó el progreso del país, suponían una respuesta lógica y justificada, pero, sobre todo, necesaria. Un siglo después, el debate republicano tiene desde luego cabida en nuestra democracia, como muchos otros, pero si perdemos de vista el contexto sociopolítico actual, lo que se obtiene es una perversión histórica; un contumaz falseamiento dirigido a radicalizar el voto del “conmigo o contra mí”, alimentando las luchas que en su día existieron y felizmente fueron superadas.

No se dan cuenta o les es rentable aun siendo conscientes, de que con su argumentario se ponen a la altura de esos temibles partidos que vienen supuestamente a acabar con la democracia y las libertades como reencarnación del episodio más triste de nuestra historia contemporánea.

Parece inevitable hacer una interpretación ventajista de la historia, pero resulta temerario e irresponsable, y por tanto debiera ser intolerable, utilizar esta interpretación como arma arrojadiza contra enemigos o adversarios políticos, pues este debate trasciende a la ciudadanía con la misma falta de rigor y reflexión científicos con la que los propios partidos juegan, despertando las oscuras pasiones que ya afloraron en las sociedades de la primera mitad del siglo XX, con las consecuencias de sobra conocidas.

Dedómetro VIII: La Agencia EFE o como las entidades públicas no deberían ser propiedad del Gobierno

El cese del actual presidente de la Agencia EFE Fernando Garea ha sido una de las noticias que han sacudido esta semana la política española. Tan solo un mes después de la formación del nuevo gobierno de coalición han comenzado a producirse los primeros ceses y nombramientos de presidentes de varias entidades públicas, la Agencia EFE entre ellas. Este hecho no hace sino confirmar lo que desde la Fundación Hay Derecho hemos denunciado en el Estudio sobre la meritocracia en la designación de los máximos responsables del sector público estatal y autoridades independientes: la politización y constante rotación de los presidentes de las entidades públicas con la llegada de cada nuevo gobierno, incluso (como sucede en este caso) con el mismo partido en el poder, aunque se trate de un gobierno de coalición con Podemos.

La Agencia EFE es una de las entidades que hemos analizado en el estudio y actualmente es la tercera entidad pública mejor valorada según nuestra metodología. Sin embargo, decisiones como éstas rebajarán su posición en nuestro índice de meritocracia pues, con independencia de la valía de su sucesora al frente de la Agencia EFE, lo cierto es que la rotación la penaliza. Desde la Fundación Hay Derecho venimos alertando sobre los peligros de la constante rotación de la dirección de entidades públicas y especialmente en sectores tan sensibles como son los medios de comunicación. Recordemos que los presidentes de la Agencia EFE, la agencia de comunicación y noticias más importante en español y cuarta a nivel mundial, han contado tradicionalmente con una larga trayectoria previa y un conocimiento amplio sobre los medios de comunicación y su gestión. De ahí que la agencia haya obtenido un buen resultado en nuestro estudio. El propio Fernando Garea era un periodista con más de 35 años de experiencia en medios y llevaba presidiendo la Agencia EFE desde julio de 2018 por designación del anterior gobierno de Pedro Sánchez. Le sucederá Gabriela Cañas, licenciada en Ciencias de la Información, periodista de larga trayectoria y experiencia en “El País” y directora general de Información Internacional en la Secretaría de Estado de Comunicación entre 2006 y 2008 con el Gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero.

En cuanto a las explicaciones del cambio no pueden ser más evanescentes. El ejecutivo dice haber prescindido de Garea debido a la “necesidad de renovar los recursos humanos en las empresas públicas”, unas explicación que no se sostiene cuando el directivo lleva un año y medio en el puesto. La decisión apunta a que el gobierno no tolera directivos profesionales y neutrales. En ese sentido, no deja de ser llamativo que Pablo Iglesias en su día llegara a calificar como purga la salida del periodista de “El País”. No parece que ahora tenga la misma impresión.

En el caso de la agencia EFE lo preocupante no es tanto la falta de experiencia o/y formación de sus máximos directivos (como en el caso de otras entidades públicas) sino su politización, ligada ahora a los cambios de gobierno incluso con el mismo partido. En su carta de despedida Fernando Garea afirmaba que las entidades públicas no son propiedad del Gobierno y por lo tanto no deberían estar sujetas a relevos según el color del ejecutivo. La presidencia de la Agencia EFE –como el resto de entidades públicas- debería tener un mecanismo de selección de su presidente que fuera público, transparente y meritocrático y sujeto a un contrato de desempeño y no a los cambios políticos, tal y como se hace en otros países de nuestro entorno como recordamos en nuestro estudio.

La constatación de que algunas de las prácticas que apuntábamos en el Estudio del Dedómetro no solo no cesan, sino que se extienden a cada vez más entidades es preocupante. Como hemos indicado otras veces la calidad de nuestra democracia depende del buen funcionamiento de sus entidades públicas y, por tanto, de que sean los mejores profesionales – independientemente de su signo político— los que estén al frente de ellas.