Eficacia, eficiencia y Administración de Justicia

Hace unos días participaba en una tertulia de Radio Córdoba sobre la situación de la justicia en mi provincia. Cuando el moderador me preguntó qué le pedía a los políticos para solucionar el colapso de la justicia, se quedó algo sorprendido de mi respuesta. Le dije que a los políticos les pedía ideas. Esa situación me hizo recordar un hilo que unas semanas antes había escrito en Twitter y cuyas ideas ahora retomo para desarrollar este artículo.

Según datos del Consejo General del Poder Judicial en su documento La justicia dato a dato, 2018 ([1]), durante ese año el número de asuntos ingresados por juzgados y tribunales en España ascendió 5.993.828. Teniendo en cuenta el número de jueces y magistrados referidos en el mismo informe, a cada uno de quienes integramos la carrera judicial nos correspondió en la anualidad analizada una media de algo más de mil asuntos por toga. ¿Es esa carga de trabajo la causa de los problemas de la justicia en España?

Para tener un criterio con el que dar respuesta a la pregunta me asomé al Cuadro de indicadores de la justicia en la Unión Europea 2019, publicado por la Comisión Europea en abril del pasado año ([2]). El citado informe hace un análisis de esa eficacia de la justicia en los distintos países de la UE, considerando esta eficacia judicial como un instrumento de los Estados para crear “un entorno favorable para la inversión, las empresas y los ciudadanos”. Lo demuestra con datos estadísticos: el dinero acude donde hay seguridad y eficacia judicial. El informe de la Comisión Europea afirma que un sistema eficaz no puede prescindir de la independencia, la calidad y la eficiencia.

La ineficacia del sistema judicial español queda claramente reflejada en varios datos del mencionado cuadro. En la tasa de resolución nos encontramos en el puesto 25º de 27, resolviendo en la serie histórica menos asuntos de los que entran. Donde claramente fallamos es en el tiempo de respuesta en las tres instancias. Según los datos aportados, estamos los terceros por la cola, con más de 200 días de media para resolver sólo en primera instancia civil y mercantil.

No voy a detenerme en datos de independencia judicial y calidad y me centraré en la eficiencia del sistema judicial español como factor de eficacia. Siempre se ha planteado que nuestros malos datos no son un problema de eficiencia, sino de falta de medios personales en la administración de justicia. Veámoslo: la Comisión Europea refleja que no estamos tan mal situados en el cuadro de número de asuntos entrantes en primera instancia (civil, mercantil, administrativo y otros); con menos de 5 asuntos/100 habitantes, ocupamos el puesto 9º, teniendo a 18 países por detrás. En asuntos pendientes estamos en la mitad de la tabla con  3 asuntos en primera instancia por cada 100 habitantes. Si no hay de media más asuntos por habitante, puede ser que el problema esté en que existen menos jueces por habitante. Efectivamente, España, con 12 jueces por cada 100.000 habitantes ocupa el furgón de cola en la posición 22ª de 28 países. La falta de jueces en España es un punto de partida para analizar los problemas de la justicia en España.

¿Ya está? ¿Aumentando el número de jueces se acabarían los problemas en el sistema judicial español? ¿El problema para aumentar la planta judicial es la falta de presupuesto? Puede ser que el desequilibrio jueces/habitante no sea más que un reflejo de la falta de eficiencia presupuestaria; que el problema no sea gastar más, sino gastar mejor. Si analizamos en el cuadro antes mencionado el gasto en justicia por habitante y el porcentaje del PIB en justicia, resulta que España está en el tramo de los países que más invierten en justicia; ambos indicadores nos sitúan respectivamente en la posición 12ª y 10ª de un total de 28, gastando más por habitante que países más ricos de nuestro entorno.

Claramente no sólo es gastar más, es gastar mejor, y para ello me remito a los trabajos del magistrado sevillano Francisco Gutiérrez ([3]), que entre otros datos fija en un 12,2% el gasto en jueces del total de gasto en la Administración de Justicia en España, El de fiscales el 5,5% y el de funcionarios el 51,0%. Por tanto, el problema de eficiencia presupuestaria existe.

Seguidamente toca hablar de eficiencia organizativa: la estructura de la administración de justicia española en  juzgados y tribunales resulta rígida y costosa. La planta judicial sólo se puede ampliar en primera instancia con la creación de juzgados, sin poder analizar si el cuello de botella que provoca el colapso está en la admisión, en la tramitación, en la resolución o en la ejecución de asuntos. Frente a ello, la organización por tribunales de instancia permite “engordar” o “adelgazar” la estructura de la justicia allí donde es exclusivamente necesario y con un menor coste. Un ejemplo: por distintas razones un juzgado resuelve 500 asuntos al año y otro homólogo de su mismo partido judicial resuelve 450 asuntos. Ambos están servidos por el mismo personal, sin posibilidad de reforzar el más productivo o ajustar a su verdadera necesidad de recursos humanos en el que menos sentencias se dictan. Esta situación sería impensable en el sector empresarial.

Los jueces somos recelosos a los tribunales de instancia. Sabemos que los políticos pueden tener la tentación de aprovechar esta necesidad para pegarle un nuevo tajo a la independencia judicial, alterando el reparto y conocimiento de asuntos y despojando a quienes formamos parte de la carrera judicial de uno los últimos reductos de democracia: la elección de los decanos. Si la torpeza legislativa pretende aprovechar esta carestía para conseguir el control de la justicia, no ya en su cúpula, sino también en sus bases, encontrará enfrente a la mayoría del colectivo. Yo lo tengo claro: prefiero una justicia lenta a una justicia politizada. La primera llega tarde, pero llega. La segunda no es justicia.

Hecha una breve referencia al argumento económico y organizativo, me voy a detener en el verdadero motivo inspirador de este artículo. Considero que una fórmula eficaz y poco explorada para reducir el colapso de juzgados y tribunales es la de establecer en el proceso judicial elementos de eficiencia en la gestión de los procedimientos, que sin cercenar el derecho de defensa, permitan alcanzar la resolución del conflicto judicial reduciendo los recursos necesarios y el tiempo de espera. Esta posibilidad no es creación mía; el tan citado Cuadro de indicadores de la justicia en la Unión Europea 2019 hace un análisis de las iniciativas legislativas de los distintos países de la UE encaminadas a mejorar la eficiencia de los sistemas judiciales y cómo han mejorado la respuesta judicial reformas legislativas en materias como el estatuto de los jueces, las reformas en el ámbito de los profesionales del derecho, el desarrollo de las TIC, la asistencia jurídica gratuita o las medidas para optimizar los mapas judiciales.

¿Y en el proceso? ¿Nuestras leyes procesales son eficientes? ¿Se legisla pensando en procedimientos que permitan, no sólo la mejor respuesta, sino la respuesta más rápida? Considero que no. Nuestras leyes procesales se han pensado para tramitar caso por caso, y no para gestionar de manera racional los centenares, miles de casos que año a año entran en un juzgado o tribunal. Nadie se ha preocupado de poner orden en las montañas de papeles y el único criterio de gestión es el cronológico: se resuelve por orden de entrada.

Las leyes procesales tienen que buscar la eficiencia en el procedimiento mediante tres fórmulas: no alargar innecesariamente los procedimientos, facilitar la tramitación  y decidir el mayor número de conflictos con el menor número resoluciones posibles.

Las leyes procesales tienen que incluir preceptos que permitan hacer eficientes los procesos  y su concreción en el procedimiento judicial. Sobre este presupuesto a bien seguro que surgen muchas ideas en las distintas jurisdicciones. Yo me voy a centrar en lo que conozco. Trabajo en un juzgado de lo social (primera instancia laboral, diría un anglosajón). Esta jurisdicción tiene como característica la existencia de múltiples reclamaciones repetidas. Cuando varios/muchos trabajadores de una empresa tienen un problema con su empleador, de manera habitual formulan cada uno su reclamación, que se ve turnada al juzgado correspondiente para su tramitación. El por qué se presentan de manera individual no me corresponde analizarlo a mí, pero sí es una realidad que esta jurisdicción se ve inundada de casos repetidos que dan lugar a trámites, juicios, sentencias y recursos repetidos, hasta que con suerte, en 4 o 5 años, el Tribunal Supremo resuelva unificando criterios. Esta realidad no sólo es de esta jurisdicción. Situaciones parecidas se dan por los mismos motivos en materia de personal en la jurisdicción contencioso administrativa y también se repiten casos en la jurisdicción civil en materias como la de consumidores.

Esta situación se puede reconducir. No hablo de impedir el acceso a la justicia de miles de reclamaciones, sino potenciar fórmulas legislativas que favorezcan una eficiencia en la tramitación en busca de una justicia menos lenta y más eficaz. Lanzo las siguientes propuestas, algunas de las cuales serían exportables más allá de los juzgados de lo social:

• Acumulación de procesos. Las demandas repetidas se reparten entre los juzgados de un mismo partido judicial, unidades que carecen de conexión y comunicación entre ellas. El art. 28.3 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Social (LRJS) no resulta suficiente, pues solo prevé la gestión de la acumulación de demandas de un mismo juzgado. La acumulación de asuntos es algo que podría tramitarse desde decanato, donde se conocen todos los asuntos presentados y su posible coincidencia. No es ajeno a esta jurisdicción, algo parecido existe en el art. 25.5 de la LRJS.
• Extensión de efectos. La figura jurídica de la extensión de efectos prevista en el art. 110 de la Ley de Jurisdicción Contencioso Administrativa 29/1988 tiene perfecto encaje en el proceso laboral. Provocar que unos mismos hechos puedan acceder directamente a la vía ejecutiva previo control judicial, sin necesidad de someterlo a un largo procedimiento declarativo.
• Conflictos colectivos. Esta figura procesal, prevista en nuestro texto adjetivo, es una de las más desaprovechadas. En la realidad que conozco y en todas las jurisdicciones se huye de la acción colectiva. El mejor ejemplo es el trabajo que le está costando a la Unión Europea sacar su directiva sobre el particular en materia de consumidores. Lean sobre las acciones colectivas el artículo del fiscal Fernando Santos Urbaneja ([4]).En el proceso laboral jamás he visto un conflicto colectivo planteado por un empresario o administración empleadora para evitar los cientos/miles de reclamaciones idénticas. Por distintos motivos las partes pueden no tener interés en esta figura. La posibilidad de que fuera la autoridad judicial la que abocara a conflicto colectivo está por explorar.
• Cuestión prejudicial. La cuestión prejudicial ante el TJUE ha permitido resolver de manera rápida y clara una serie de conflictos que de lo contrario hubieran provocado un sinfín de reclamaciones en todos los órganos judiciales del Estado. Los jueces españoles en esto somos muy europeos, recurriendo con frecuencia a esta figura que evita el peregrinaje procesal por las distintas instancias judiciales. El éxito de este instrumento nos debe llevar a plantear la posibilidad de “importarlo” para nuestro Tribunal Supremo, adaptando todas las leyes procesales para facilitar esta posibilidad.
• Prejudicialidad social. Más allá de la litispendencia, el art. 86.4 de la LRJS deja a la voluntad de las partes en el proceso la posibilidad de suspender una reclamación por estar tramitándose otra con el mismo objeto. El protagonismo de las partes es necesario, pero no tiene justificación la exclusión de la decisión de oficio por parte del tribunal. Como sostengo en este artículo, además de los intereses de las partes, debe establecerse criterios de decisión basados en la eficiencia del trámite. Es más eficiente conseguir antes una sentencia firme que colapsar el sistema con múltiples sentencias definitivas susceptibles de recurso. Esta posibilidad ya existe en el art. 37.2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
• Preparación de prueba y diligenciamiento. España tiene más funcionarios por juez que la media europea. Esta realidad no es reprochable al colectivo funcionarial, sino a un sistema que carga en la administración de justicia trámites que no son necesariamente propios del órgano enjuiciador. Las oficinas judiciales ocupan buena parte de tiempo y actividad en facilitar el acceso a la prueba de las partes. La decisión jurisdiccional se debe ceñir a la admisibilidad de la prueba atendiendo a su legalidad, necesidad y utilidad. Una vez tomada la decisión, el LAJ, atendiendo a la disponibilidad y facilidad de la prueba a preparar, debería de tener la posibilidad de encomendar su diligenciamiento a la parte proponente, reformando así el art. 167 de la LEC. De la misma forma el art. 140 de la LEC debería extender su ámbito a todos la documentación que la parte interesada puede acceder sin necesidad del auxilio de los tribunales.
• Siempre que se habla de costas en el proceso laboral sale el contra-argumento de la indefensión de los trabajadores. Mi experiencia me hace pensar todo lo contrario. Los abusos del proceso pueden estar en las dos parte y la inexistencia de costas por vencimiento facilitan mantener oposiciones sin fundamento. Cuando el único coste del litigio es una iguala previamente pactada o el trabajo de los letrados de plantilla, no hay razón para no litigar. No hago reproche alguno a estos colectivos, son las víctimas de un sistema que ataca la dignidad de su trabajo. Mantener litigios sin coste aumenta la litigiosidad y con ello el retraso en la respuesta, situación que de nuevo sólo beneficia al hipotético deudor. Hay que plantear las costas por vencimiento en esta jurisdicción, permitiendo introducir excepciones como la razonabilidad del conflicto o la limitación para trabajadores y beneficiarios de la Seguridad Social.

Seguro que algunas de las ideas expuestas necesitan una revisión y que existen propuestas más acertadas que las relacionadas. Pero no he visto en mis años de trabajo una reforma procesal que tenga el interés de buscar la eficiencia en el procedimiento. Todo lo contrario. El último ejemplo está en el Reglamento 2/2018 de retribuciones variables por objetivos en la carrera judicial. Dar la importancia al número de sentencias a dictar, por encima de su calidad, envilece la actividad jurisdiccional por dos causas: no dedicar a cada conflicto el tiempo que necesita para su resolución y multiplicar artificiosamente los juicios a celebrar y las sentencias a dictar. Lejos de favorecer la eficacia, sumerge al juez en un mar de tentaciones.

 

 

[1]           Web del CGPJ. Enlace del documento: http://www.poderjudicial.es/cgpj/es/Temas/Estadistica-Judicial/Estudios-e-Informes/Justicia-Dato-a-Dato/

[2]           Web del CGPJ. Enlace del documento: http://www.poderjudicial.es/cgpj/es/Temas/Estadistica-Judicial/Estadistica-por-temas/Aspectos-internacionales/Informes-Organismos-Extranjeros/Comision-Europea—Cuadro-indicadores-de-la-Justicia-en-la-Union-Europea/

[3]          Francisco Gutiérrez López, Cómo y en qué se gasta el presupuesto de la administración de justicia en España. IX Conferencia anual de la Asociación Española de Derecho y Economía. Universidad de Lleida. Junio 2018. Gasto y funcionamiento de la administración de justicia en España de 2004 a 2016. Consejo General del Poder Judicial. Junio 2019.

[4]           CONFILEGAL. Enlace del artículo: https://confilegal.com/20200127-el-ejecutivo-deberia-aprobar-una-ley-que-regule-las-demandas-colectivas-segun-el-fiscal-de-consumo-en-andalucia/