La institución de la (alta) función pública como política de estado. Reforma en Francia: algunas lecciones

Tal vez despierte poco interés en nuestro particular contexto lo que se propone hacer Francia con la alta función pública. Su singular modelo, marcado por las “grandes escuelas” y los “grandes cuerpos”, nunca se trasladó a este país, aunque tímidos intentos hubo. Y cuerpos de élite, al menos en la Administración General del Estado, también hay. Pero no grandes escuelas. No obstante, aprender de lo que “hacen fuera” puede tener interés. Y en este caso más.

El Presidente de la República, Emmanuel Macron, ya adelantó en abril de 2019 que pretendía promover una ambiciosa reforma de la alta función pública. Él lo puede hacer, pues es hijo de la ENA (École National d’Administration). Su objetivo era triple: abordar los problemas de reclutamiento (selección), formación y carrera de los altos funcionarios, y plantear asimismo una revisión en profundidad de todos estos puntos.

Pero todo ello con unas bases firmes que no conviene olvidar nunca. Esa reforma se debía asentar en tres principios nucleares de la función pública francesa que nunca deben verse afectados:

1. El imperativo de la excelencia en el reclutamiento.
2. El mantenimiento del principio fundacional del reclutamiento por concurso (lo que aquí, no confundamos, denominamos “oposición libre”)
3. Y la necesidad de una sólida formación inicial de los candidatos admitidos, sin perjuicio de su formación continua.

Ningún experimento “con gaseosa”, por tanto; que tanto nos gusta hacer por estos pagos. Partiendo de un diagnóstico preciso y detallado de la situación social, económica y organizativa que presenta la alta función pública francesa, así como de la pérdida de confianza y de representatividad social (si es que alguna vez la tuvo) de esa cúpula funcionarial, el Informe Thiriez (Mission Haute Fonction Publique) ha llevado a cabo la formulación de una amplia batería de propuestas o medidas de transformación que deben convertirse en Ley a lo largo del presente año 2020. Algunas de contenido altamente rompedor o que, al menos, alteran el statu quo de forma evidente.

Ha habido, al parecer, varios detonantes para impulsar tales reformas. El primero que la alta función pública francesa no refleja la diversidad de la sociedad, con una sobrerrepresentación de las clases superiores, con un reparto por sexo profundamente desequilibrado y con un monopolio parisino casi absoluto en la preparación de acceso. Science Po es la cantera preferente de esas élites. El segundo, “una bajada de atractivo inquietante de las carreras públicas, que se traduce en una clara erosión del número de candidatos en los concursos (oposiciones)”. Y el tercero, “una fracturación (o compartimentación) de los altos cuerpos de funcionarios que favorece un corporativismo funesto”. Todo ello ha supuesto una pérdida de confianza de los ciudadanos hacia las élites políticas y administrativas. Algo a lo que se intenta poner remedio.

Los tres ejes de la reforma son nítidos y conviene detenerse un momento en su exposición:

• Abrir la alta función pública, lo que implica, entre otras cosas, la adopción de ciertas medidas tales como:
  1. Todos los candidatos a la alta función pública, tras superar el concurso, deberán seguir un período de seis meses de formación con “un tronco común”, especialmente “sobre el terreno” (práctico)
  2. La ENA será sustituida por un gran “Escuela de Administración Pública” (EAP), como escuela de aplicación, que agrupará a diferentes cuerpos del Estado (por ejemplo, administradores e ingenieros).
  3. La ENA sólo se mantendrá como “marca internacional”.
  4. Todos aquellos que superen el período de escuela deberán prestar servicios, al menos por un año, en el territorio.
  5. Se suprimirán los altos cuerpos del Estado transformándolos en empleos funcionales (con matices en los cuerpos con funciones también judiciales: Consejo de Estado, por ejemplo).
• Diversificar el reclutamiento, que comporta lo siguiente:
  1. Las pruebas de acceso serán menos académicas, menos discriminatorias socialmente y más operativas o aplicativas. Con test psicotécnicos.
  2. La composición de los tribunales será revisada y de formación general.
  3. Habrá un concurso único para el acceso al conjunto de las escuelas de funcionarios, pero con pruebas específicas para cada escuela.
  4. Se descentralizará en el territorio las “clases de preparación” para el acceso y sus alumnos serán seleccionados por criterios sociales combinados con el mérito académico.
  5. Se fomentará un concurso especial destinado a hacer efectiva la igualdad de oportunidades.
  6. Junto a la vía de acceso ordinaria (concurso) se establecerá una vía de acceso profesional (colateral), con modulaciones en sus exigencias y en su duración, que podrá estar reservada al 50 por ciento de las vacantes.
  7. Se podrán establecer cuotas del cincuenta por ciento para mujeres.
• Dinamizar las carreras, algunas de cuyas notas principales son:
  1. Se deberán revisar las competencias de los altos funcionarios dando un espacio mucho mayor a la innovación, comunicación, cultura de resultados y gestión (liderazgo) de equipos.
  2. La Dirección de Función Pública se transformará en Dirección de Recursos Humanos para la alta función pública.
  3. Los cuadros superiores serán evaluados en sus resultados de gestión.

En fin, es solo un incompleto resumen de una propuesta de reforma que puede remover los cimientos tradicionales de la alta función pública. Faltan algunos puntos que no se abordan en esa propuesta y que ya han sido objeto de algunas críticas (por ejemplo el pantouflage o las “puertas giratorias”). Evidentemente, que muchas de sus propuestas (algunas de ellas no han sido reproducidas) obedecen a requerimientos o necesidades específicas de la Administración francesa y a sus propias singularidades. Se objetará de inmediato que la situación allí “nada” tiene que ver con la existente en este país llamado España. Pero quien así opine convendría que lea atentamente este Informe y sepa extraer de sus páginas lo que son sus ideas-fuerza y no pocas lecciones. Que las hay. la primera y más importante es que la institución de función pública (más aún de la alta función pública) es una política de Estado. Tema nada menor.

En nuestro caso, lo que el Informe denomina como las bases estructurales de la función pública (excelencia, ingreso por oposición y sólida formación inicial) sólo se cumplen o aplican parcialmente en la Administración General del Estado, pero muestran enormes debilidades en las Administraciones autonómicas y locales. Los cuerpos de élite de la Administración General del Estado siguen, no obstante, estructurados en compartimentos estanco, con muy escasa diversidad (territorial y social) en su reclutamiento y sistemas de acceso claramente obsoletos, que se gestionan con fuerte impronta corporativa, sin cultura básica común, sino especializada por “gremios”. Parece obvio recordar que las debilidades del sistema de reclutamiento de élites (número cada vez inferior de candidatos, pruebas de alto contenido memorístico, cuarteamiento del acceso por cuerpos, concentración de la preparación en Madrid y fuertes componentes de segmentación social) siguen, salvando las distancias (que son muchas), los patrones que se quieren corregir en Francia.Cuando las barbas de tu vecino veas cortar …

En peor estado se encuentran aún las estructuras de función pública de las Comunidades Autónomas y de las entidades locales, donde el principio de autonomía solo ha servido hasta ahora para crear burocracias con niveles de profesionalidad más bajos y exigencias de ingreso cada vez menores. La excelencia no cotiza al alza, las pruebas selectivas de oposiciones libres son prácticamente inexistentes (sustituidas por concursos-oposiciones o pruebas de acceso bastardas) y la formación inicial es inexistente. Alguna nota se debería tomar de todo esto. Estamos construyendo Administraciones Públicas con pies de barro en lo que a sus exigencias de profesionalidad respecta.

No parece, en cualquier caso, que el modelo impulsado por Francia pueda tener aplicación precisa en nuestro país. La compartimentación de la función pública en territorios estanco e incomunicados, ya no tiene vuelta atrás. La opción constitucional y estatutaria ha sido la de cuartear la institución de función pública según territorios o niveles de gobierno, sin ningún tipo de “pasarelas” o puentes, al menos reales. La función pública no es ya (ni lo será nunca) una institución del Estado, o solo lo es en muy pequeña parte (pero ni siquiera en este caso representa al Estado en su conjunto, sino sólo  a la Administración General del Estado). Las estructuras de función pública están cantonalizadas en sus respectivos niveles de gobierno, muy expuestas a la colonización política y sindical, y débiles, por tanto, en su profesionalización, imparcialidad y objetividad.

Pero algunas de las reflexiones que en este importante Rapport Thiriez se contienen, deberían al menos hacer reflexionar a nuestros gobernantes, sean estatales, autonómicos o locales. Algo en materia de función pública se ha hecho y se está haciendo rematadamente mal. Y no es otra cosa que, hoy por hoy, no hacer nada. Como si el “asunto” no tuviera importancia. O como si fuera posible esperar que de su podredumbre se pudiera sacar algún rédito, que no veo ninguno que se precie (salvo cargarse la institución). Ya ven que en otros países, en este caso en Francia, sí se le da la importancia que el tema tiene. Y mucha. Para sacar los colores, si es que aún hay alguien que se sonroja. Que no parece.