El fin del estado de alarma. ¿Y ahora qué pasa desde un punto de vista jurídico?
Ayer,21 de junio de 2020, terminó el estado de alarma decretado por primera vez por el Decreto 463/2020 de 14 de marzo, y prorrogado hasta en seis ocasiones por decisión del Pleno del Congreso de los Diputados, en las sesiones celebradas el 25 de marzo, 9 de abril, 22 de abril, 6 de mayo, 20 de mayo y 3 de junio de 2020.
Como saben los lectores, en este blog hemos debatido en varios posts sobre si jurídicamente el estado de alarma era el más adecuado para establecer las limitaciones que contenía el Decreto 463/2020 de 14 de marzo en los términos previstos en el artículo 116 de la Constitución Española y la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio, o si por el contrario se requería acudir al estado de excepción. También hemos comentado la posibilidad de que el proceso de desescalada se acogiese no a prórrogas del estado de alarma sino que se utilizasen las herramientas disponibles en la legislación ordinaria, sin necesidad por tanto de prolongar esta situación excepcional. En este punto, hay que hacer referencia a los arts. 2 y 3 de la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de Medidas Especiales en Materia de Salud Pública o al art. 54 de la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud o al art. 26 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad y en la legislación autonómica correspondiente.
En todo caso, ha sido el Real Decreto 463/2020 de 14 de marzo y los sucesivos decretos de prórroga los que han constituido nuestro marco regulador básico durante esta etapa. Además hay que tener en cuenta que la STC 83/2016, de 28 de abril de 2016, el Tribunal constitucional ha aclarado que la norma en que se decreta el estado de alarma (o las que acuerdan las sucesivas prórrogas) «debe entenderse que queda configurada en nuestro ordenamiento como una decisión o disposición con rango o valor de ley. Y, en consecuencia, queda revestida de un valor normativo equiparable, por su contenido y efectos, al de las leyes y normas asimilables cuya aplicación puede excepcionar, suspender o modificar durante el estado de alarma»”.
Además hay que tener en cuenta que se han ido aprobado una serie de normas adicionales al amparo de las habilitaciones contenidas en el Decreto 463/2020 a favor de los Ministros designados como autoridades competentes delegadas para dictar las órdenes, resoluciones, disposiciones e instrucciones interpretativas, en particular por parte del Ministro de Sanidad.
Por último hay que mencionar los numerosos Reales Decretos-leyes que se han ido aprobado para hacer frente a las consecuencias de la pandemia particularmente desde un punto de vista económico y laboral, aunque también hay que destacar que estas medidas no necesariamente se encuentran vinculadas a la duración del estado de alarma y desde luego no es necesario que lo estén conceptualmente, como se ha demostrado en el caso de los ERTES. Es más, lo lógico es que su duración supere al menos en unos meses la terminación del estado de alarma, dado que están más ligadas a la crisis económica y social que ha provocado la pandemia y que previsiblemente tardará meses si no años en superarse.
Pues bien, una vez que decae el estado de alarma ¿con qué marco regulador nos encontramos? Porque ciertamente “la nueva normalidad” es anormal no solo desde el punto de vista social y económico, sino también jurídico. En primer lugar hay que mencionar la Comunicación «Hoja de ruta común europea para el levantamiento de las medidas de contención de la COVID-19», presentada el pasado 15 de abril de 2020 por la Presidenta de la Comisión Europea y el Presidente del Consejo Europeo, con la finalidad de que los distintos Estados miembros de la Unión Europea comenzaran a planificar las distintas fases de la desescalada intentando minimizar la repercusión en el ámbito sanitario. A nivel nacional, el Consejo de Ministros aprobó por acuerdo de Consejo de Ministros de 28 de abril de 2020, el denominado el Plan para la Transición hacia una Nueva Normalidad.
Dicho Plan muy someramente pretende el levantamiento de las medidas de contención y limitación establecidas en el Decreto del estado de alarma de forma gradual, asimétrica, coordinada con las CCAA y sobre todo flexible, con la finalidad de poder adaptarse a la evolución de los datos epidemiológicos. El objetivo es recuperar la normalidad sin poner en riesgo la salud de los ciudadanos y la capacidad del Sistema Nacional de Salud. Como es sabido, el Plan tiene 4 fases de desescalada, la 0, I, II y III en cada una de las cuales se van levantando y flexibilizando las limitaciones y condiciones impuestas el 14 de marzo de 2020.
La aprobación del Real Decreto 514/2020, de 8 de mayo, por el que se prorroga el estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, habilita al Ministro de Sanidad, para poder acordar, en el ámbito de su competencia y a propuesta, en su caso, de las comunidades autónomas y de las ciudades de Ceuta y Melilla la progresión de las medidas aplicables en un determinado ámbito territorial, a la vista de la evolución de los indicadores sanitarios, epidemiológicos, sociales, económicos y de movilidad establecidos en el Plan.
Es importante recordar que según su art. 4 «en el proceso de desescalada de las medidas adoptadas como consecuencia de la emergencia sanitaria causada por el COVID-19, el Gobierno podrá acordar conjuntamente con cada Comunidad Autónoma la modificación, ampliación o restricción de las unidades de actuación y las limitaciones respecto a la libertad de circulación de las personas, de las medidas de contención y de las de aseguramiento de bienes, servicios, transportes y abastecimientos, con el fin de adaptarlas mejor a la evolución de la emergencia sanitaria en cada comunidad autónoma». Así ha ocurrido estas últimas semanas, no con poco ruido y muchos enfrentamientos entre algunas CCAA (las más rezagadas) y Ministerio de Sanidad. La falta de transparencia de los informes técnicos en los que se basaba el Ministro de Sanidad para permitir o no el cambio de fase ciertamente no ha ayudado
Por su parte, el Real Decreto 537/2020, de 22 de mayo, por el que se prorroga el estado de alarma, establecía, en su artículo 5, que «la superación de todas las fases previstas en el Plan para la desescalada de las medidas extraordinarias adoptadas para hacer frente a la pandemia de COVID-19, aprobado por el Consejo de Ministros en su reunión de 28 de abril de 2020, determinará que queden sin efecto las medidas derivadas de la declaración del estado de alarma en las correspondientes provincias, islas o unidades territoriales». Por tanto, es importante destacar que incluso antes del 21 de junio de 2020 el estado de alarma ya había quedado superado para aquellas unidades territoriales que hubieran superado todas las fases.
Por su parte, el Real Decreto 555/2020, de 5 de junio, por el que se prorroga el estado de alarma añade que la autoridad competente delegada para la adopción, supresión, modulación y ejecución de medidas correspondientes a la fase III del Plan de desescalada será, en ejercicio de sus competencias, exclusivamente quien ostente la Presidencia de la comunidad autónoma, salvo para las medidas vinculadas a la libertad de circulación que excedan el ámbito de la unidad territorial determinada para cada comunidad autónoma.
Además, se prevé que serán las comunidades autónomas las que puedan decidir, con arreglo a criterios sanitarios y epidemiológicos, la superación de la última fase de la desescalada (la fase III) en las diferentes provincias, islas o unidades territoriales de su comunidad y que, en consecuencia, queden sin efecto las medidas derivadas de la declaración del estado de alarma en sus respectivos territorios.
Así las cosas, llegamos al final de la última prórroga, con un proceso de desescalada asimétrico pero que ha llevado a que a día de hoy todas las CCAA hayan superado las fases previstas. Lo cual no quiere decir que se haya superado la pandemia de forma que se considera imprescindible adoptar una serie de medidas urgentes de prevención, contención y coordinación, que permitan seguir haciendo frente y controlando el virus, una vez terminado el estado del alarma. Para ello se aprueba precisamente el Real Decreto-ley 21/2020 de 9 de junio que, según su Exposición de Motivos, pretende afianzar “comportamientos de prevención en el conjunto de la población, y con la adopción de una serie de medidas urgentes de prevención, contención y coordinación, dirigidas a garantizar el derecho a la vida y a la protección de salud mientras perdure la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, una vez expirada la vigencia del estado de alarma y de las medidas extraordinarias de contención, incluidas las limitativas de la libertad de circulación, establecidas al amparo de aquel.”
Por tanto, es en esta norma en la que se asienta “la nueva normalidad” en relación con asuntos tales como la obligatoriedad del uso de mascarillas, el mantenimiento de la distancia de seguridad, los aforos de los distintos establecimientos, los controles en el ámbito de los transportes colectivos, la coordinación con las AAPP en el ámbito sanitario, etc, etc. Y en todos los decretos-leyes que todavía están en vigor y que han abordado y siguen abordando las cuestiones jurídicas más relevantes derivadas de los efectos de la pandemia en nuestras vidas. Que van a seguir con nosotros una temporada.
Eso sí, si hay rebrotes y hace falta volver al confinamiento ninguna de estas normas será suficiente, por lo que si no hacemos las cosas bien nos podemos encontrar con una vuelta al estado de alarma.
