El volumen de regulación en España y sus consecuencias económicas

Las administraciones públicas han buscado siempre el objetivo de “legislar mejor”. En el caso de España, cabe citar el Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, que regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo. Esa disposición persigue que el ordenamiento sea proporcional y adecuado y plantea incluso si la mejor solución a un problema es la redacción de una nueva norma. En la misma línea, cabe mencionar las iniciativas de la Comisión Europea (“Legislar mejor: directrices y herramientas”).

En otras palabras, se busca que el marco normativo sea lo menos “complejo” posible. Una de las facetas de la “complejidad” es que el volumen de la regulación pueda ser excesivo. Se hablaría, por tanto, de un problema de «forma» y no de «fondo» (o de contenido). En este contexto, parece legítimo preguntarse si la cantidad de normativa en España y de cada una de sus administraciones es alto o bajo y cuál ha sido su evolución.

Si contabilizamos todas las normas de la Administración Central (como las leyes orgánicas, los decretos-leyes, etc.), las normas de las CCAA (leyes regionales, decretos legislativos regionales, etc.) y la regulación local (a nivel provincial y municipal, incluyendo decretos forales, ordenanzas municipales, etc.) se llega a un cómputo de 364.267 normas publicadas en el período democrático (1979-2018). La suma de nueva regulación de todas las Administraciones ascendió a 11.737 nuevas normas en 2018, un cómputo alrededor de cuatro veces superior a la cifra de 1979 (3.012 normas). En otras palabras, el cómputo total ha ido en aumento.

Junto a ello cabe recordar que, durante este período, como resultado del proceso autonómico, el número de Administraciones con capacidad de aprobar normativa con rango de ley se ha ampliado. Es también interesante, por tanto, analizar la dispersión o disgregación de la regulación. Así, se puede concluir que el peso de las distintas administraciones en la aprobación de normativa ha cambiado de forma importante desde 1979. Entonces, la Administración Central aprobaba un 88,6 % de las nuevas normas (frente a las administraciones autonómicas, con un 11,3 %), pero en 2018 los pesos se habrían invertido (el 14,7 % correspondería a la Administración Central, y un 71,8 %, de la autonómica). Junto a ello, la regulación local habría ido en aumento, hasta alcanzar un peso similar al de las normas de la Administración central). El gráfico 1 representa la “producción” normativa por cada nivel de la administración, calculando su peso (%) sobre el total. La normativa regional tiene un peso de entre el 60 % y el 80 % anual de toda la producción desde la consolidación del Estado de las Autonomías. La información básica para la construcción de las series se ha obtenido del directorio legal Aranzadi.

 

Gráfico 1. “Producción” normativa de cada nivel de la administración (% del total)

Fuente: Mora-Sanguinetti (2019)

 

El volumen de regulación no solo resulta de interés desde un punto de vista jurídico. También debe ser estudiado desde el punto de vista del análisis económico por los siguientes dos motivos. Por un lado, las empresas vulneran con mayor probabilidad normas que no conocen o sobre las que tienen dudas de su vigencia [véanse los estudios de Bardhan (2002) o Di Vita (2017)]. Por otro lado, distinta regulación (por ejemplo, la proveniente de diversas regiones o provincias dentro de la economía española) podría implicar discontinuidades de mercado reduciendo su tamaño. Esto afecta al potencial crecimiento de las empresas y a sus ganancias por especialización. La complejidad normativa se relaciona más en general con problemas de coordinación. La preocupación por la fragmentación del mercado, con el consiguiente obstáculo para la circulación de bienes o servicios, tiene, de hecho, carácter constitucional (artículo 139 de la CE).

Para España, se encuentra que la complejidad de la regulación (aproximada por su cantidad y fragmentación) se relaciona negativamente (y de forma significativa) con el volumen total de empresas. Un incremento de un 1 % en el volumen de regulación se relaciona con un 0,05 % menos empresas. También se relaciona negativamente con el capital de las empresas entrantes (con una reducción superior al 1,4 % en el capital coincidente con un incremento del 1% de regulación).

 

NOTAS

Las opiniones y las conclusiones recogidas en este artículo representan las ideas del autor, con las que no necesariamente tiene que coincidir el Banco de España o el Eurosistema.

La información y conclusiones recogidas en esta entrada pueden ser ampliadas consultando el Documento de Trabajo 2020 del Banco de España, disponible aquí, así como en el artículo “How does regulatory complexity affect business demography? Evidence from Spain” publicado en European Journal of Law & Economics y disponible aquí (ambos publicados junto a Ricardo Pérez-Valls). También puede encontrarse en el Dossier Thomson Reuters “Producción normativa, mercado de la abogacía y litigación en España” (Mora-Sanguinetti, 2019).

0 comentarios

Dejar un comentario

¿Quieres unirte a la conversación?
Siéntete libre de contribuir!

Deja una respuesta

Tu dirección de correo electrónico no será publicada. Los campos obligatorios están marcados con *