Ingreso Mínimo Vital: primeras consideraciones del Real Decreto-ley 20/2020 (parte I)

Después de semanas de expectación y debate, por no hablar de las discusiones en torno a la paternidad de la medida, el Gobierno daba luz verde al Real Decreto-ley 20/2020, de 29 de mayo, por el que se crea el ingreso mínimo vital (IMV) como nueva prestación de naturaleza no contributiva del sistema de la Seguridad Social. La aprobación del ingreso mínimo vital supone toda una revolución en el sistema de protección social español, por cuanto constituye la primera política estructural de garantía de ingresos frente a la contingencia de riesgo de exclusión social de ámbito nacional.

Precisamente por su trascendencia, son muchos los interrogantes que todavía se suscitan en torno a esta nueva prestación, que, de momento, han solicitado casi 350.000 hogares y que ya ha sido reconocida de oficio a cerca de 75.000. ¿Qué pasará con las rentas mínimas de las Comunidades Autónomas que hasta el momento cubrían a las personas ahora beneficiarias del IMV? ¿Cómo debe ser diseñada la prestación para no desincentivar el acceso al empleo? ¿Qué medidas de intervención deben acompañar la percepción del IMV para promover la inclusión social y laboral de beneficiarios?

En estos momentos el RDL 20/2020 se encuentra en tramitación parlamentaria después de su convalidación, por lo que todavía es pronto para responder con propiedad a muchas de estas preguntas. No obstante, más allá de los posibles cambios que se produzcan, ya es posible extraer algunas consideraciones sobre el nuevo IMV atendiendo a la redacción actual de su norma reguladora.

Dada la extensión del análisis, de forma excepcional, esta entrada se dividirá en dos partes. En la primera, que sigue a continuación, analizaré la naturaleza y los requisitos de acceso al ingreso mínimo vital, mientras que en la segunda parte me centraré en otros aspectos de esta prestación, como su impacto sobre la búsqueda y el acceso al empleo, las medidas para favorecer la inserción social y laboral de sus beneficiarios o su encaje con otras prestaciones públicas.

Naturaleza del ingreso mínimo vital

El ingreso mínimo vital, como reza la exposición de motivos, “nace con el objetivo principal de garantizar, a través de la satisfacción de unas condiciones materiales mínimas, la participación plena de toda la ciudadanía en la vida social y económica, rompiendo el vínculo entre ausencia estructural de recursos y falta de acceso a oportunidades en los ámbitos laboral, educativo, o social de los individuos”.

Entre los antecedentes más directos al IMV, la norma hace referencia a la Iniciativa Legislativa Popular con la finalidad de establecer una prestación de ingresos mínimos impulsada por los sindicatos Unión General de Trabajadores y Comisiones Obreras, así como al estudio titulado «Los programas de rentas mínimas en España» elaborado por la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) –de la que era presidente el actual titular del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones– y publicado el 26 de junio de 2019.

La elección de articular el IMV dentro del sistema de la Seguridad Social, como prestación económica en su modalidad no contributiva, al igual que hicieron los sindicatos con la propuesta análoga en su ILP, viene justificada esencialmente por razones de índole competencial. En efecto, la exposición de motivos alude al “mandato que el artículo 41 de la Constitución Española otorga al régimen público de Seguridad Social para garantizar la asistencia y prestaciones suficientes ante situaciones de necesidad, asegura un determinado nivel de rentas a todos los hogares en situación de vulnerabilidad con independencia del lugar de residencia”.

Teniendo todo esto presente, el IMV se configura como un derecho subjetivo a una prestación económica de naturaleza no contributiva (art. 2, RDL 20/2020) de carácter subsidiario y diferencial (art. 3.a), ibíd.), duración indefinida aunque condicionada a la vigencia de los requisitos para su reconocimiento (art. 3.c), ibíd.). Es inembargable e intransferible (art. 3.e), ibíd.).

La cuantía del IMV en cada caso se determina por la diferencia entre la renta anual garantizada por la prestación y el conjunto de las rentas e ingresos de la persona beneficiaria y de las demás personas que formen parte de la misma unidad de convivencia (art. 10.1, ibíd.). La renta anual garantizada para una persona beneficiaria individual es el 100 por 100 del importe anual de las pensiones no contributivas fijado anualmente en la Ley de Presupuestos Generales del Estado (art. 10.2.a), ibíd.). Para el ejercicio 2020, la cuantía anual de renta garantizada para una persona beneficiaria individual asciende a 5.538 euros (art. 10.5, ibíd.). En el caso de unidad de convivencia, la cuantía anterior se incrementará en un 30 por ciento por cada miembro adicional hasta el límite máximo del 220 por ciento (art. 10.2.b), ibíd.). En caso de unidad de convivencia monoparental, a este último incremento se le sumará un complemento del 22 por ciento sobre la cuantía inicial (art. 10.2.c), ibíd.).

Las personas beneficiarias del IMV están sujetas durante su percepción a una serie de obligaciones, incluido el deber de comunicar cualquier cambio en las circunstancias que motivaron su concesión, reintegrar las prestaciones percibidas de forma indebida o también presentar anualmente la declaración del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, incluso aunque legalmente no estuvieran obligadas a ello por la normativa reguladora de dicho tributo (art. 33, ibíd.).

El incumplimiento de estas obligaciones conlleva la aplicación del régimen sancionador previsto en la norma (arts. 34, 35 y 36, ibíd.). Con carácter general, como suele ser habitual en este tipo de prestaciones, las sanciones consisten en la suspensión del derecho a la prestación, por un periodo en función de la gravedad de la infracción, previéndose su extinción sólo en supuestos de falsedad o fraude.

Requisitos de acceso: determinación de la unidad de convivencia y de la situación de vulnerabilidad económica

Podrán ser beneficiarias del ingreso mínimo vital las personas que formen parte de una unidad de convivencia o vivan solas y que, reuniendo los requisitos de acceso previstos en la ley, se encuentren en situación de vulnerabilidad económica (art. 4, ibíd.). A estos efectos, la situación de vida independiente deberá acreditarse durante al menos los tres años anteriores a la solicitud del IMV, salvo en el supuesto de que la persona solicitante sea víctima de violencia de género que haya abandonado su domicilio habitual o haya iniciado los trámites de separación o divorcio (art. 7.2, ibíd.), mientras que, para el caso de las personas que formen parte de una unidad de convivencia, ésta deberá haber estado constituida de forma continuada durante al menos el año anterior a la solicitud (art. 7.3, ibíd.).

Las personas beneficiarias deberán, además, tener residencia legal y efectiva en España y haberla tenido de forma continuada e ininterrumpida durante al menos el año inmediatamente anterior a la fecha de la solicitud, salvo en el supuesto de menores incorporados a la unidad de convivencia por nacimiento, adopción, guarda con fines de adopción o acogimiento, de víctimas de violencia de género o de víctimas de trata de seres humanos o de explotación sexual (art. 8.1.a), ibíd.). Para su reconocimiento, será igualmente requisito que las personas beneficiarias hayan solicitado previamente a la solicitud del IMV las demás pensiones y prestaciones vigentes a las que pudieran tener derecho, exceptuando los salarios sociales, rentas mínimas de inserción y ayudas análogas concedidas por las Comunidades Autónomas (art. 8.1.c), ibíd.), y que, en el caso de ser mayores de edad o menores emancipados y estén en desempleo, figuren inscritas como demandantes de empleo (art. 8.1.d), ibíd.).

A estos efectos, se entiende por unidad de convivencia la constituida por todas las personas que residan en un mismo domicilio unidas entre sí por vínculo matrimonial o como pareja de hecho, o por vínculo de parentesco hasta el segundo grado de consanguinidad, afinidad, adopción, y otras personas con las que conviva en virtud de guarda con fines de adopción o acogimiento familiar permanente (art. 6, ibíd.).

Asimismo, se considera que concurre el requisito de vulnerabilidad económica cuando el promedio mensual de ingresos y rentas computables de la persona que vive sola o del conjunto de miembros que integran la unidad de convivencia, correspondientes al ejercicio anterior, sea inferior a la cuantía mensual de la renta garantizada por el IMV según la tipología del hogar, al menos en 10 euros (art. 8, ibíd.). No se considerarán en situación de vulnerabilidad económica, sean cuales sean sus ingresos o rentas, las personas o unidades de convivencia cuyo patrimonio supere un determinado umbral, ni tampoco las que sean administradoras de derecho de una sociedad mercantil (art. 8.3, ibíd.), aspecto este último que suscita dudas fundadas sobre su carácter discriminatorio.

Que los ingresos o rentas que se toman como referencia para valorar la situación de vulnerabilidad económica sean los del ejercicio anterior no ha estado exento de polémica, por cuanto puede llevar a situaciones incongruentes con los fines del IMV. Así, puede suceder que la persona que solicite el IMV en 2020 haya carecido de ingresos suficientes durante todo 2019 –el ejercicio anterior- pero haya encontrado un empleo estable para el momento en que efectúa la solicitud. Atendiendo a la norma, no obstante, esta persona tendría derecho a la prestación, aunque objetivamente no la necesite. Por el contrario, una persona que en 2019 haya tenido ingresos suficientes, pero que en el momento de solicitar el IMV en 2020 lleve seis meses en paro, por la misma razón no tendría derecho a la prestación.

Sólo en este último caso, de manera extraordinaria y considerando el impacto de la crisis sanitaria ocasionada por la COVID-19, se contempla un régimen excepcional para solicitudes cursadas durante 2020, de modo que para el requisito de vulnerabilidad económica se considere la parte proporcional de los ingresos que haya tenido la unidad de convivencia durante el tiempo transcurrido del año 2020, siempre y cuando en 2019 no haya superado en al menos el 50 por ciento los límites de ingresos y de patrimonio (DT 3ª, ibíd.).

Elementos subjetivos del derecho a la prestación y exclusión de las personas con capacidad jurídica modificada judicialmente

En cuanto a los requisitos subjetivos para ser beneficiarias, en el caso de personas que viven solas, tendrán que tener al menos 23 y menos de 65 años. A estos efectos, se considerará que viven solas, aunque compartan domicilio con otras, las que no estén unidas por matrimonio o como pareja de hecho o por parentesco como para ser consideradas unidad de convivencia. No se exigirán estos requisitos a las personas que sean víctimas de violencia de género o de trata de seres humanos o explotación sexual (art. 4.1.b), ibíd.).

En cuanto a las personas beneficiarias que estén integradas en una unidad de convivencia (art. 4.1.a), ibíd.) será reconocida como como titular del derecho la que realice la solicitud, siempre que tenga plena capacidad de obrar y una edad de al menos 23 y menos de 65 años, salvo que se trate de solicitantes que sean mayores de edad o menores emancipados y que tengan hijos a su cargo. También podrá ser titular una persona mayor de 65 años cuando el resto de personas de la unidad de convivencia tengan la misma edad o bien sean menores de edad o estén incapacitadas judicialmente (art. 5.2, ibíd.).

La exclusión automática de las personas que tienen su capacidad modificada judicialmente es uno de los aspectos que más polémica han levantado de esta norma. Sobre todo cuando en estos momentos se encuentra a las puertas de su tramitación la reforma de la legislación civil y procesal para el apoyo a las personas con discapacidad en el ejercicio de su discapacidad jurídica, la cual supone un paso decisivo en la adaptación de nuestro ordenamiento jurídico a la Convención Internacional de Derechos de las Personas con Discapacidad, y que ya fue objeto de análisis en este mismo medio.

Desde luego, resulta difícil justificar esta exclusión de las personas con discapacidad, que no parece ampararse más que en la “comodidad” con la que el legislador siempre ha abordado los procesos relacionados con la toma de decisiones de estas personas, no sólo en coherencia con la nueva propuesta regulatoria antes señalada, sino también en perspectiva comparada con las normas reguladoras de las rentas mínimas de inserción autonómicas. Como ejemplo de alternativa, la norma que regula la Renta de Garantía de Ingresos del País Vasco, consciente de las mismas dificultades, no prevé sin embargo la exclusión de las personas con discapacidad del reconocimiento de la prestación, sino que en su lugar contempla que el órgano competente acordará el pago de la prestación a la persona a la que corresponda la tutela o la representación de aquellas (art. 8.3, Ley 18/2008, de 23 de diciembre). Sin ser tampoco la mejor opción –lo ideal, en coherencia con la reforma de la capacidad jurídica propuesta, sería un marco más flexible de apoyo en la toma de decisiones según las circunstancias de la persona titular–, es desde luego preferible a la mera exclusión automática prevista para el acceso al IMV.