Ingreso Mínimo Vital: primeras consideraciones del Real Decreto-ley 20/2020 (parte II)

Este artículo continúa el análisis con las primeras consideraciones en torno al nuevo ingreso mínimo vital en los términos del Real Decreto-ley 20/2020, de 29 de mayo, que en estos momentos está pendiente de tramitación por el Congreso de los Diputados.

Si la primera parte se centraba en la naturaleza y los requisitos de acceso al IMV, en esta segunda se consideran otros aspectos de esta prestación: su régimen de incompatibilidades, los efectos de su diseño sobre la búsqueda y el acceso al empleo de sus beneficiarios, las medidas para favorecer la inserción social y laboral y el encaje del IMV con otras prestaciones públicas, sobre todo con las rentas mínimas de inserción de las Comunidades Autónomas.

Incompatibilidades de la prestación e integración de la asignación económica por hijo o menor a cargo

En lo que respecta al régimen de incompatibilidades, la norma establece que no podrán ser beneficiarias del IMV las personas usuarias de una prestación de servicio residencial, de carácter social, sanitario o sociosanitario, con carácter permanente y financiada con fondos públicos, salvo que se trate de mujeres víctimas de violencia de género o víctimas de trata de seres humanos y explotación sexual, así como otras excepciones que se establezcan reglamentariamente (art. 4.2, RDL 20/2020). El IMV tampoco es compatible con la asignación económica por hijo o menor a cargo (art. 16, ibíd.). Sí lo es con salarios sociales, rentas mínimas de inserción o ayudas análogas concedidas por las Comunidades Autónomas (arts. 8.2, 18.1.e).1º, ibíd.), cuestión que, como se señalará más adelante, constituye otra potencial  fuente de conflictos en cuanto al encaje del IMV con estas prestaciones.

En relación con la prestación por hijo o menor a cargo, de hecho, la norma da un paso más al prever la integración de esta prestación en el supuesto de hijo o menor sin discapacidad o con una discapacidad inferior al 33 por ciento, estableciendo que no se podrán cursar nuevas solicitudes en este supuesto y quedando a extinguir las que hubieran sido reconocidas con anterioridad (DT 7ª, ibíd.). Esta integración se acompaña de un régimen excepcional de reconocimiento del IMV de oficio a las personas beneficiarias de la asignación económica por hijo o menor a cargo hasta el 31 de diciembre de 2020, con derecho a partir de esta fecha de mantenerse en el IMV o reanudar el percibo de la asignación, siempre que se cumplan los requisitos exigidos en cada caso (DT 1ª, ibíd.).

La procedencia de esta integración de la asignación económica por hijo o menor a cargo es otra cuestión que ha suscitado un vivo debate, todavía pendiente de resolución. A fin de cuentas, ambas prestaciones persiguen fines distintos y, por tanto, atienden a hogares con necesidades no necesariamente iguales. Por un lado, el IMV busca prestar una garantía de ingresos mínimos que permita dar cobertura a las necesidades básicas de los hogares en situación de pobreza severa para prevenir su exclusión social. Por otro, la asignación por hijo o menor a cargo pretende prestar un apoyo económico que permita una atención adecuada a las necesidades básicas de la infancia a hogares en situación de pobreza relativa para garantizar la igualdad de oportunidades de todos los niños y niñas. De ahí que el requisito de carencia de ingresos de la asignación económica por hijo o menor a cargo, con la norma previa, fuese menos estricto que el ahora exigido para el IMV. Por esa razón, aunque esta integración pueda parecer natural para las personas beneficiarias del IMV, no sucede lo mismo para aquellas que, sin poder serlo, con la norma anterior podían beneficiarse de la asignación por hijo o menor a cargo y que ahora quedarían en virtud de esta integración excluidas de cualquier protección social.

Ajustes de diseño para facilitar la transición al empleo

Un aspecto que ha estado desde el primer momento, ya en el plano teórico, en el centro del debate ha sido la preocupación por los efectos sobre el empleo de una política estructural como el ingreso mínimo vital. Precisamente con la pretensión de evitar posibles desincentivos en la búsqueda y acceso al empleo de sus beneficiarios, el diseño de la prestación presenta algunas peculiaridades.

De este modo, se establece que la percepción del IMV será compatible con la obtención de rentas de trabajo o de actividades económicas por cuenta propia tanto por la persona titular como por las beneficiarias de la misma unidad de convivencia, en los términos y dentro de los límites conjuntos que se determinen reglamentariamente (art. 8.4, ibíd.). En todo caso, la obtención de estas rentas de trabajo o de actividades económicas conllevaría el ajuste de la cuantía de la prestación, por cuanto ésta viene determinada por la diferencia entre la cuantía de la renta garantizada, en función de la tipología de la unidad de convivencia, y el conjunto de todas las rentas e ingresos de la persona beneficiaria (art. 10, ibíd.).

En este sentido, aunque no figure como tal previsto en la norma, desde el Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones se ha expresado su intención de que el desarrollo reglamentario de este precepto se produzca de modo que el ajuste de la cuantía derivado de una modificación de las circunstancias económicas del beneficiario, como sería el acceso a un empleo por cuenta propia o ajena (art. 13, ibíd.), se produzca sin desincentivar el trabajo.

De tal forma, siguiendo experiencias positivas como la de la Renta Garantizada de Ingresos del País Vasco, se plantea que en estos supuestos la cuantía de la prestación se reduzca en una proporción menor a la del incremento de los ingresos del trabajo o de actividades económicas. Por ejemplo, para una persona que perciba un IMV anual de 5.538 euros que acceda a un trabajo por cuenta ajena a tiempo parcial por el que perciba 3.000 euros, con el mecanismo propuesto, la cuantía se reduciría en una proporción menor a la exacta, pongamos, hasta los 3.000 euros, de modo que al final el beneficiario quedaría con unos ingresos totales de 6.000 euros, más que si no trabaja. El objetivo último, sea cual sea la ratio de ajuste que se decida, es que para la persona beneficiaria siempre le salga a cuenta trabajar en lugar de no hacerlo y quedarse simplemente percibiendo la prestación a que tenga derecho.

¿Itinerarios de inserción social y laboral?

Una de las diferencias más notables entre el ingreso mínimo vital y las rentas mínimas de inserción autonómicas se da en su condicionalidad. Así, la percepción de estas rentas autonómicas en todos los casos se condiciona a la participación de las personas beneficiarias de un itinerario de acciones dirigidas a favorecer su inserción social y/o laboral, atendiendo a su perfil personal.

No sucede así con el IMV, aludiéndose la imposibilidad de establecer esta condicionalidad por carecer el Estado de competencias en materia de servicios sociales. No está muy claro el alcance de este argumento, dado que el Estado tampoco posee competencias en materia de políticas activas de empleo y eso no parece impedir que la norma condicione la percepción de la prestación al requisito de figurar inscrito como demandante de empleo, ni tampoco, al margen de esta prestación en sí, impide que desde una norma estatal se configure un marco integrado de actuación en materia de empleo, sin perjuicio de su posterior desarrollo y ejecución material por las Comunidades Autónomas (RDL 3/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Empleo).

En cualquier caso, lo cierto es que la norma elude abordar el diseño de este marco para la inserción social y laboral de los beneficiarios del IMV, optando en su lugar por su remisión a un posterior desarrollo mediante la cooperación y colaboración institucional entre el Gobierno de España, las Comunidades Autónomas, las Entidades Locales y el Tercer Sector de Acción Social (art. 28.1, ibíd.). Asimismo, se prevé expresamente que tanto los efectos del ingreso mínimo vital como la eficacia de las estrategias para la inclusión social y laboral de sus beneficiarios serán objeto de evaluación por la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (art. 28.3, ibíd.).

Las únicas previsiones concretas para favorecer la inserción laboral de las personas beneficiarias del IMV previstas en la norma hacen referencia a la consideración de las mismas como colectivo prioritario de las políticas de empleo (art. 28.2, ibíd.), la creación de un Sello de Inclusión Social para las empresas que contribuyan al tránsito al empleo ordinario de estas personas o la consideración de las beneficiarias que sean contratadas como personas en riesgo de exclusión para valorar el desempate de ofertas en licitaciones públicas (DA 1ª, ibíd.). Resulta llamativo, no obstante, que la norma no abunde en este tipo de incentivos, sea en el ámbito de la contratación pública o bien por medio de bonificaciones al empleo.

Encaje con otras prestaciones estatales y autonómicas

Por último, aunque desde luego no menos importante, un aspecto que sigue generando verdaderos quebraderos de cabeza es el del encaje del nuevo ingreso mínimo vital con otras prestaciones públicas, en particular las rentas mínimas de inserción autonómicas.

Ya en la propia fase preliminar de diseño del IMV, una de las principales disyuntivas era cómo abordar la realidad prestacional preexistente a la hora de articular esta prestación. ¿Era mejor apostar por la creación de una nueva prestación dentro del sistema de la Seguridad Social, adicional a las ya existentes tanto de competencia estatal como autonómica, aun a riesgo de que se produjesen duplicidades o solapamientos? ¿O en su lugar era preferible intentar buscar una armonización de las rentas mínimas ya existentes, siguiendo un modelo similar al que supuso la creación del Sistema para la Autonomía Personal y Atención a la Dependencia con la aprobación de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre? El Gobierno finalmente se decantó por la primera opción y, además, amparado por el contexto de crisis ocasionado por la COVID-19, lo hizo sin reunir –quizá sin buscar– el deseable concurso de las Comunidades Autónomas.

Esta indefinición en torno a la subsidiariedad del IMV con las rentas mínimas de inserción autonómicas –esto es, qué prestación complementa a cuál- ha generado una dinámica de competición en la que, de momento, los incentivos parecen alinearse a favor de que el IMV prevalezca como prestación básica, sin perjuicio de que pueda ser complementada por las prestaciones que a tal efecto aprueben las CCAA, en su caso, que resulten de la modificación de sus actuales rentas mínimas de inserción. De hecho, así ha sucedido en los casos de Aragón, Baleares, Cataluña o Comunidad Valenciana.

En todo caso, el papel de las Comunidades Autónomas no se agota en la determinación de esta complementariedad entre el IMV y sus correspondientes rentas mínimas de inserción. En ese sentido, si bien la competencia para el reconocimiento y control del IMV corresponde al Instituto Nacional de la Seguridad Social (art. 23.1, ibíd.), la norma prevé que se pueda habilitar para la incoación del expediente, e incluso de para su tramitación hasta la resolución, mediante el oportuno convenio, a las Comunidades Autónomas y/o a las Entidades Locales (art. 23.2, ibíd.).

Asimismo, de manera excepcional, la norma contempla la atribución de las competencias del INSS a las CCAA del País Vasco y Navarra en sus respectivos ámbitos, mediante convenio, produciéndose hasta su celebración el ejercicio de tales competencias mediante una fórmula de encomienda de gestión (DA 5ª, ibíd.). Esta atribución competencial ha sido fuente de numerosas polémicas, ya que rompe injustificadamente el principio de igualdad de trato de manera directa entre las CCAA, e indirecta entre los propios ciudadanos en función de su lugar de residencia. De hecho, el argumento esgrimido por la norma, el que las Administraciones forales disponen de sus propias Haciendas, parece bastante endeble, por cuanto ninguna Administración tributaria ejerce competencia alguna ni en el reconocimiento, ni en la gestión ni en el control del IMV, ni desempeñan ningún papel salvo la obligada colaboración con el INSS a la hora de facilitar la información sobre los beneficiarios que le sea requerida por dicho organismo, algo que afecta por igual y sin ningún hecho diferencial tanto a la Administración tributaria estatal como las forales. Más parece que se trata de una cesión de naturaleza política, motivada por la necesidad de recabar apoyos concretos para la aprobación de la norma, que por razones técnicas o de funcionamiento.

Por otra parte, las Comunidades Autónomas desempeñan asimismo un papel relevante, aunque aún por explotar, en la puesta en marcha y posterior desarrollo del ingreso mínimo vital.

Primero, en lo que respecta al intercambio y puesta en común de información sobre el IMV y sobre otras prestaciones de su competencia a través del Registro de Prestaciones Sociales Públicas (DA 2ª, ibíd.) y, seguidamente, de la nueva Tarjeta Social Digital, cuya creación se contemplaba en la Ley de Presupuestos Generales de 2018 y que se confirma en esta norma (DF 5ª, ibíd.).

Segundo, en lo relativo al seguimiento, evaluación y mejora de la gestión del IMV a través de la participación de las Comunidades Autónomas de la mano del Gobierno de España en la Comisión de seguimiento del ingreso mínimo vital, que tiene entre otras funciones la evaluación del impacto del IMV como instrumento para prevenir el riesgo de pobreza y exclusión social, la cooperación institucional en la definición de objetivos e indicadores de inclusión y la evaluación y el análisis de las estrategias y políticas para la inclusión de las personas beneficiarias de esta prestación (art. 30, ibíd.). La labor de esta Comisión se complementa, por cierto, con la creación de un Consejo consultivo del ingreso mínimo vital con la participación del Tercer Sector de Acción Social y los agentes sociales (art. 31, ibíd.).