La cesión de los remanentes de los ayuntamientos: reflexiones después de la tormenta
Finalmente, el Congreso de los Diputados no convalidó el Real Decreto-ley 27/2020, de 4 de agosto, de medidas financieras, de carácter extraordinario y urgente, aplicables a las entidades locales. Me refiero al famoso “Real Decreto de los remanentes”, llamado así porque era conocido, única y exclusivamente, por la posibilidad que presentaba a los ayuntamientos, diputaciones provinciales y consejos insulares de ceder el importe de su Remanente de Tesorería al Estado, a cambio de una subvención de un mínimo de un 35% de lo recibido para la ejecución de determinadas inversiones y la devolución del total de dicho remanente en 10 ó 15 años a elección de la propia entidad local.
Se generó un mes de polémica y de escaramuzas políticas, pero muy poco debate real y constructivo. Parecía que todo había terminado, pero no era así. En cuanto el Congreso tumbó la norma se descubrió que, aparte de los dos artículos relativos a la cesión de los remanentes al Estado, el Real Decreto-ley contemplaba otra serie de medidas mucho más importantes y muy positivas para la Administración Local, pero que habían pasado completamente desapercibidas. Así, y sin ser exhaustivo, la norma incluía cuestiones tan importantes como la no aplicación de la regla de gasto en este ejercicio 2020 debido a la grave situación provocada por la pandemia, la prórroga del destino de los superávits presupuestarios a inversiones financieramente sostenibles, una financiación adicional de hasta 400 millones de euros para el servicio de transporte público de titularidad de las entidades locales para hacer frente al déficit extraordinario producido en el mismo durante el confinamiento o, finalmente, un conjunto de medidas de apoyo a aquellos ayuntamientos que están pasando por dificultades financieras. Creo que, si hubieran eliminado la cesión de los remanentes del Real Decreto-ley, se hubiera aprobado por unanimidad. ¡Si hasta Cristóbal Montoro había recomendado no aplicar la regla de gasto durante la pandemia!
¿Y ahora qué?, ¿aprobarán otro Real Decreto-ley eliminando sólo la cesión de los remanentes? ¿Se tramitarán como proyecto de Ley esas medidas, tal y como había recomendado ya el sindicato de técnicos de hacienda (Gestha)? ¿Por qué se introdujo la cesión de los remanentes en una norma que contenía otras medidas a las que todo el mundo hubiera votado a favor? ¿A propósito, para que saliese aprobada? ¿Por error?
De hecho, el Ministerio de Hacienda se ha apresurado a asegurar que ya se está trabajando en un nuevo Real Decreto-ley que incluirá el resto de medidas. A destacar que entre esas medidas no aparece la financiación adicional para el transporte urbano titularidad de las entidades locales. Quizás porque pretendían financiarlo con los remanentes cedidos por los ayuntamientos, lo que, por cierto, resultaría bastante injusto, dado que el transporte colectivo de viajeros es sólo un servicio obligatorio en los ayuntamientos de más de 50.000 habitantes, y se daría la paradoja de que los ayuntamientos pequeños y de menos capacidad financiarían a los grandes municipios.
En todo caso, desde la aprobación del Real Decreto y hasta su no convalidación en el Congreso, únicamente se había hablado de la cesión de los remanentes y se generó un ruido mediático excesivo al respecto, olvidándose el resto de cuestiones. Gobierno y oposición intercambiaron las bofetadas a las que nos tienen acostumbrados y que convierten cualquier debate interesante en acusaciones infantiles de un patio de colegio: por un lado, la cesión del remanente por los ayuntamientos era voluntaria, por lo que no tenía sentido calificarla de “robo”. Por otro lado, decir que era la “única forma de utilizar los remanentes” era un engaño, dado que lo que realmente se les estaba pidiendo a los ayuntamientos era que le diesen un préstamo al Estado.
Creo que es interesante recapitular los antecedentes por los que se llegó a esta situación.
El Remanente de Tesorería es una magnitud de la contabilidad local que cuantifica el ahorro acumulado por cada ayuntamiento a lo largo de los años. Es la suma de los superávits de todos los ejercicios anteriores. Evidentemente puede ser positivo o negativo, y no debe olvidarse que, aunque la mayoría de los ayuntamientos tienen una situación saneada, otros atraviesan una muy mala situación económica. El caso es que desde el año 2012 la Ley Orgánica 2/2012, de 26 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera impuso a los ayuntamientos unas reglas fiscales muy estrictas a efectos de garantizar su viabilidad, y que dificultan la utilización de los remanentes positivos.
De forma muy resumida, estas reglas fiscales son el mandato de aplicar el superávit presupuestario anual a la devolución de deuda y la denominada “regla de gasto”. En relación con la aplicación del superávit presupuestario, lo primero que hay que decir es que las entidades locales, a diferencia del Estado y de las comunidades autónomas, tienen prohibido aprobar su Presupuesto con déficit. Esto supone que, en muchos casos, cierran el ejercicio con superávit. Pues bien, este superávit debe dedicarse principalmente a la devolución de deuda. Esta medida no parece mala idea, sobre todo si se la dota de la necesaria flexibilidad. A estos efectos a finales de 2013 se introdujo la posibilidad de aplicar parte de dicho superávit a inversiones financieramente sostenibles siempre que se garantizase que no se incurriría en déficit al cierre del ejercicio.
En cuanto a la regla de gasto, supone establecer un límite al crecimiento anual del gasto presupuestario para que éste sea sostenible. De acuerdo con ello, el gasto únicamente podrá incrementarse en la medida en que se incremente el Producto Interior Bruto. Esta regla así enunciada también tiene sentido, pero conlleva dos grandes problemas.
En primer lugar es “perversa” en el sentido en que establecer un límite máximo al gasto presupuestario partiendo del año anterior hace que este límite tienda a reducirse. Pero, sobre todo, es una regla que se adapta muy mal a la Administración Local. Se halla referenciada a la evolución del PIB, que es una magnitud muy adecuada para los Presupuestos Generales del Estado, pero no para los de un ayuntamiento, dado que la evolución de sus ingresos no depende de la evolución del PIB sino de otras cuestiones como son, básicamente, la evolución de su población o la evolución de sus unidades catastrales. Así, por lo tanto, un ayuntamiento puede incrementar sus ingresos fiscales por el incremento de la población (vía Participación en los Tributos del Estado) o por el incremento de sus unidades catastrales (vía Impuesto de Bienes Inmuebles) pero viéndose obligado a reducir su gasto presupuestario –o al menos no incrementarlo en el mismo porcentaje– lo que le va generando superávits que no puede gastar lo que, dicho sea de paso, complica enormemente la prestación de servicios a sus nuevos vecinos. Y es que cualquiera puede entender que el crecimiento del gasto presupuestario de los ayuntamientos debe limitarse para hacerlo sostenible. Pero lo que nadie va a entender es que se haga en relación con una magnitud que no tiene nada que ver con la verdadera evolución de su ayuntamiento.
De todas formas, estos días se escucha constantemente que los Ayuntamientos no pueden gastar sus remanentes, pero eso no es del todo cierto. Un ayuntamiento puede incumplir la regla de gasto (vía por ejemplo utilización del remanente de tesorería) un año, pero ha de elaborar un plan económico financiero para volver a cumplir la regla de gasto en el plazo máximo de dos años. En definitiva, se trata de que el gasto presupuestario no crezca sin control tal y como se ha dicho. Todo ello sin perjuicio de las críticas que a esta regla fiscal se han hecho con anterioridad
Sea como fuere, de la existencia de estos remanentes en el sector local surgió la idea de utilizarlos para financiar al Estado en la situación de emergencia en la que vivimos. Sin embargo, parece claro que el Real Decreto de los remanentes contenía un alto grado de improvisación. Se aprobó sin el adecuado consenso previo, dado que ni siquiera los dos partidos políticos que forman el gobierno estaban del todo de acuerdo, no olvidemos que Unidas Podemos se abstuvo en la votación de la FEMP. Pero es que además, la norma contenía una serie de cuestiones que hacían que cualquier ayuntamiento se lo debiera pensar dos veces antes de ceder su remanente al Estado.
En primer lugar, porque el ayuntamiento únicamente podía ceder el total del remanente no comprometido hasta la fecha de publicación de la norma (artículo 3.1). Es decir, no una parte, sino el total de su ahorro. Pero es que en términos económicos eso es una malísima decisión. Imagínense dejar su cuenta corriente a cero, ¿qué ocurriría ante cualquier imprevisto?, ¿no necesitarían esos ahorros los ayuntamientos en la situación de crisis en que vivimos?, ¿no tendría muchísimo más sentido que se hubiese permitido a los ayuntamientos optar por quedarse una parte de dicho remanente para cubrir las necesidades que pudiesen surgir?
Por otro lado, el Real Decreto-ley daba a los ayuntamientos el caramelo de una subvención de un 35% del remanente cedido a recibir en los ejercicios 2020 y 2021 y, después, la devolución del total en un plazo de 10 ó 15 años. Esto como negocio estaría muy bien para un prestamista, pero no para un ayuntamiento, que es una Administración con responsabilidades hacia sus vecinos y necesidades financieras para la gestión de sus servicios públicos y la ejecución de sus infraestructuras. No se debe olvidar que el 35% que el ayuntamiento recibiría sería para ejecutar inversiones que después tendría que justificar ante el Estado, con lo que el ayuntamiento se quedaría sin margen para sus propios proyectos y necesidades.
Todo lo comentado hasta aquí proviene de la aprobación de la Ley de Estabilidad Presupuestaria en el año 2012. Hay determinadas cuestiones, como la no aplicación de la regla de gasto mientras dure la crisis del COVID, que han generado un amplio consenso, pero ya hay algunos sectores pidiendo simplemente la derogación de la Ley. Creo que debería hacerse una reflexión que fuese más allá de una simple crítica destructiva de los aspectos negativos, que sin duda tiene. Tal y como dijo Fernando Savater refiriéndose a las sucesivas leyes de educación, “todas ellas tenían cosas buenas y malas, lo que pasa es que cada vez que llegaba un gobierno al poder promulgaba una ley distinta” que eliminaba las cosas malas, pero también las cosas buenas de la ley anterior. Durante la aplicación de la Ley de Estabilidad los ayuntamientos han generado importantes superávits que les han permitido tener recursos para encarar la pandemia. Incluso están en situación de prestarle dinero al Estado. ¿De verdad esto es tan malo?
