El control de la renta de los arrendamientos urbanos de vivienda en Cataluña: el riesgo de excluir a los ya excluidos

Acaba de publicarse la Ley catalana 11/2020 que recupera, una vez más, aunque al menos de momento solo para una parte del país, una forma de control de la renta de los arrendamientos urbanos de vivienda, habiendo sido la última hasta ahora la de la LAU 1964, la cual inició la residualización y estigmatización de esta forma de tenencia, que languidece hasta nuestros días.

1. ¿Cómo hemos llegado a esta norma?

Por un cúmulo de actuaciones durante estos últimos 14 años, que han llevado al acceso a la vivienda en 2020 a una encrucijada.

Por un lado, la deficiente, parcheada y tardía reacción del legislador estatal a la crisis de 2007 (la primera disposición no llegó hasta 2011) propició la aparición de fenómenos como la “robinprudencia” y la normativa autonómica administrativa (2013-2017) en temas de vivienda cada vez más intrusiva en forma de sanciones, recargos y expropiaciones (Nasarre Aznar, 2020), llegando en Cataluña a permitirse por RDL 17/2019 a ciertos okupas poderse quedar en la vivienda okupada hasta seis meses, que en poco han favorecido la seguridad jurídica y la implicación de los agentes del sector en conseguir entre todos una vivienda más asequible.

Por otro, que en 2020 ni la vivienda en propiedad ni el alquiler ni la vivienda social permiten un acceso asequible a la vivienda en los centros urbanos donde las personas tienen que vivir, normalmente por motivos laborales. Así, la propiedad y la hipoteca han sido denostadas por nuestros responsables políticos y algunos académicos desde 2007 como “causantes” de la crisis de aquel año y han desincentivado que los que menos tienen puedan llegar a ser propietarios, lo que queda verificado desde la Ley 5/2019, fruto de la Directiva 2014/17/UE, ahora ya en profunda revisión por las “externalidades” causadas. Excepto en Cataluña, donde en 2015 se introdujeron dos nuevos tipos de propiedad más asequibles (la propiedad compartida y la propiedad temporal, que vemos más abajo), ninguna alternativa se ha dado a estas familias, que no sea alquilar (salvando diversos modelos de propiedad colectiva, cohousing, etc. cuya replicabilidad y generalización es cuestionada tras las experiencias internacionales), lo que provocó en 2016 una burbuja del alquiler, que lo ha hecho más caro que el pago de una hipoteca en prácticamente toda España. Por último, en cuanto a la vivienda social, mientras el modelo de vivienda social universal (que alcance hasta la clase media) no ha sido admitido ni por la Comisión Europea (2009) ni por el Tribunal General de la UE (2018) por distorsionar la competencia, el modelo finalista (vivienda social solo para los que no puedan acceder al mercado libre) es cíclico, es decir, solo permite que exista vivienda social cuando la economía va bien y el Estado recauda impuestos (o sea, cuando no se necesita tanto), pero no cuando no es así (cuando sí se necesita), como sucede aquí desde 2007 (Stephens, 2019). Además, sería conveniente hacer alguna vez un censo de cuánta hay realmente, cómo es/está, dónde está localizada y cómo y por quién está gestionada en cada Comunidad Autónoma y en cada municipio.

Es decir, en 14 años nuestros responsables de vivienda no han hecho los deberes en materia de facilitación de su acceso sino que, a menudo, lo han dificultado; no han hecho en años reformas estructurales y necesarias para ofrecer un marco que genere per se vivienda asequible (véase la justificación del art. 2 Ley 11/2020 y véase nuestra propuesta más abajo), y, ahora, pretenden a través de un atajo que los hagan otros por ellos forzosamente: esta vez es el turno de casi todos los arrendadores privados.

2. El contenido de la Ley 11/2020 sucintamente.

La norma establece la prohibición de fijar una renta a los arrendamientos de vivienda (art. 1) desde el 22-9-2020 que supere: a) la franja media del Índice de Precios de Referencia catalán (art. 7.1); b) y, si es menor que esa, a la inicialmente pactada -sin tener en cuenta los aumentos del IPC- en el anterior contrato si la vivienda ha estado arrendada los últimos 5 años (el aumento del IGC no se aplica porque ha sido negativo los últimos 5 años), castigando así al que entonces alquiló a bajo precio a alguien con el que no tuviera parentesco (art. 6.1 y 2) y provocando de facto una congelación de rentas de futuros contratos en años. Excepción (art. 7.4 y 5): puede aumentarse un 5% si el inmueble reúne tres características especiales de entre algunas previstas legalmente (ej. ascensor, aparcamiento); y, si se hacen obras de mejora, estas pueden hacerse y subirse la renta conforme a las reglas de la LAU (arts. 7.3 y 11). Si se cobra renta en exceso, esta se debe devolver, más el interés legal incrementado en tres puntos (art. 12) y se prevén sanciones graves por incumplimiento de hasta 90.000 euros (arts. 14 y 15).

Esta limitación de la renta se aplica a todos los nuevos contratos conforme LAU 1994 (desde 1-1-1995) y los novados (mayor duración o modificación de la renta) que se realicen sobre viviendas en Cataluña sitas en municipios con mercado de vivienda tenso (61 municipios a día de hoy, 60 ya listados en la norma y procedimiento de declaración en arts. 2 a 5) (DT 1 y 2); la declaración de mercado tenso tiene una duración máxima de 5 años aunque puede ser prorrogada si la situación perdura, alargando la congelación. Y aunque las viviendas nuevas/gran rehabilitación, tienen una vacatio legis de 3 años (DF 4), en 5 años desde el certificado de fin de obra sus arrendadores pueden exigir solamente el margen superior del índice de referencia, excepto incluso si hubiese recibido ayudas públicas (art. 10). El límite no se aplica solo al arrendamiento de inmuebles completos, sino que también si se alquila una vivienda por habitaciones (art. 6.5), aunque no sea de aplicación la LAU sino el CC (Simón, 2018). Excepción general: si el arrendador es vulnerable (x2,5 IRSC de su unidad de convivencia: 19.919,25 euros); pero excepción, a su vez, a esto: sí se aplica el control de renta si arrendatario -no su unidad de convivencia- está por debajo de x3,5 IRSC en ingresos (arts. 6.3 y 4).

La actualización de la renta será conforme al IPC según art. 18 LAU (art. 8). También se pueden repercutir gastos de la vivienda al inquilino, aunque desglosándolos cada mes de enero (art. 9) y, si bien dice que si le ha cobrado de más deberá devolverle el exceso, nada dice qué sucede si le ha cobrado de menos (ej. porque no se han cerrado a tiempo las cuentas de la comunidad de propietarios), aunque se entiende por las reglas del derecho civil que sí podrá solicitarle lo que falte al haberse pactado así.

Debe hacerse constar en la oferta de alquiler (se entiende desde la fase de publicidad, por ejemplo, en el anuncio en una agencia inmobiliaria o en internet, si en estos anuncios se hace constar el precio de la renta) la aplicación del Índice y, si es el caso, la renta del último contrato (art. 13). Además, el art. 7.2 requiere que en el “escrito en el que se formalice un contrato de arrendamiento” conforme a esta Ley debe ir acompañado del documento que refleje el índice de referencia, lo que parece exigir que estos contratos deben ser necesariamente por escrito y acompañados de una documentación concreta, alterando así la libertad de forma que rigen los contratos de arrendamiento tanto en la LAU como en el CC. Se genera entonces la duda de si no se hace por escrito (requisito ad solemnitatem), qué efectos civiles tendrá el acuerdo verbal al que se llegue, más allá, como es ya habitual en materia de vivienda, de la sanción administrativa correspondiente (art. 16.2): ¿resultará que el supuesto arrendatario al que se quiere proteger estará solo en precario, de manera que quedará totalmente desprotegido?

3. La insuficiencia e inconveniencia de la Ley para conseguir vivienda asequible.

Sin poder entrar en profundidad sobre la constitucionalidad o no de la norma[1], me limitaré a hacer un breve análisis sobre la suficiencia y la conveniencia de la medida del control de la renta para conseguir una vivienda más asequible (lo que parece pretender conseguir la Ley, según se desprende de su Exposición de Motivos), dado que usualmente los procesos oclocráticos como el que ha dado a luz a esta medida[2] no suelen ser el marco adecuado para hacer estas reflexiones, como tampoco lo es querer convertir al Derecho civil en un trasunto de Derecho administrativo, como algunos pretenden.

El número de hogares viviendo de alquiler ha bajado en prácticamente todos los países europeos desde la década de 1980 (Whitehead, 2012), de manera que en esto España no es una anomalía. Pero mientras que España es el país de la Europa Occidental con menos inquilinos, Suiza (CH), Alemania (DE) y Austria (AT) son tres de los países con más y que, además, tienen un sistema de control de renta instaurado, aunque también destacan en tasa de alquiler Dinamarca (DK), Suecia (SE) y los Países Bajos (NL) (Eurostat, 2018). No obstante, cabe advertir que ello no les ha servido para conseguir que la vivienda en sus ciudades sea más asequible ni para que sus ciudadanos no deban satisfacer nada a nadie por tener su vivienda.

Así, mientras en España el 46,9% de la población vive en propiedad sin carga hipotecaria (es decir, ni deben nada ni pagan a nadie), el cuarto más alto de Europa Occidental tras IT, EL y MT, los mencionados países se encontraban muy por debajo: CH (4,2%), NL (8,3%), SE (12,3%), DK (14%), DE (25,8%) y AT (29,9%) (Eurostat, 2018). Es decir, en todos ellos muchísimas más familias están todavía pagando su vivienda sea a un banco, sea a un casero, público o privado. Por ello, no es de extrañar que las ciudades españolas tengan una tasa de sobreendeudamiento familiar a causa de la vivienda inferior a algunos de estos países y que en otros en los que a menudo nos solemos fijar: ES (10%; que ha descendido desde 2010), NL (12,1%), SE (10,1%), CH (15,6%) DE (17,6%) y DK (21,2%); o la de LU (16,8%), NO (14,9%) y UK (16.2%).

Que tanta población esté de alquiler en dichos países y que sus ciudades sean menos asequibles que las nuestras, no es casual ni voluntario por parte de sus ciudadanos. Suiza ha venido dificultando el acceso a la vivienda en propiedad -especialmente de los que menos tienen- a causa de su progresivo encarecimiento y su política tributaria, que ha llevado a la cada vez mayor concentración de la propiedad de la vivienda en manos de grandes corporaciones (como UBS o Pensimo), que ya representan el 39% de los caseros del país en 2017 (Mieterinnen- un Mieterband, 2019), a pesar de que el 80% de sus jóvenes les gustaría ser propietarios (HEV Schweiz, 2019), un porcentaje parecido al de la población española que se encuentra en alquiler. Por su parte, Alemania, ha venido impidiendo de facto que las familias con menos ingresos puedan ser propietarios de su vivienda, al exigirles las entidades de crédito (a menudo marcadas por su sistema de refinanciación hipotecario) que aporten un 30% y hasta un 40% de capital propio no financiable para adquirir una (Fitzsimons, 2014). Por su parte, en Viena se ha dado un proceso de promoción de la vivienda de alquiler a precio controlado durante 100 años que, según la doctrina (Novy et al. 2001; Reiss, 2017) debe mucho al clientelismo político -cambio de casa por votos- durante décadas (lo que otros llaman una “política coherente y constante durante años”).

Sin embargo, es cierto que esto no está reñido con que en dichos países tienen un marco legal de arrendamientos muy equilibrado y detallado, incluyendo a menudo algún tipo de control de renta, posiblemente motivado precisamente por la gran cantidad de población que tienen en esta forma de tenencia y por el importante dispendio que ello les acarrea mensualmente y que está excluida de uno u otro modo de la propiedad. Otra cosa es que estos resulten verdaderamente eficaces para lo que pretenden, según las cifras que hemos aportado.

Pues bien, la Ley 11/2020 recoge una mezcla de medidas que supera en intensidad a las tres medidas combinadas más duras impuestas en Alemania para el control de rentas en los últimos años y que no han demostrado su eficacia para frenar el aumento de la renta y que, en ocasiones, han tenido el efecto contrario: el §5 de la Wirtschaftstrafgesetz (que prevé sanciones de hasta 50.000 euros si la renta establecida es +20% que la renta de viviendas similares, que se aplica escasamente y resultó tan ineficaz que tuvieron que aprobar medidas en derecho civil); el §556d BGB, que recoge solo desde el 2015 el Mietpreisbremse (Nasarre Aznar, 2018) y alterado desde entonces varias veces por ineficaz (Kholodin et al., 2016; Deschermeier et al., 2017; Henger et al., 2017), con algún efecto moderado y desigual solo desde 2018 (Michelsen y Mense, 2018); y el Mietendeckel (febrero 2020), que ha congelado las rentas en Berlín a fecha de 18-6-2019 y que, según una primera información de agosto de 2020, había provocado la reducción de la oferta de viviendas en alquiler en un 25%[3]. Como hemos visto, en Cataluña tenemos ya multas de hasta 90.000 euros, menos excepciones de aplicación del control de renta que en Alemania y rentas congeladas a los precios pactados en contratos de hace cinco años (si la vivienda estaba ya alquilada) por los próximos cinco años o más. En cambio, un mecanismo pactado para referenciar la actualización de la renta, que ha contribuido a tensionar a la baja los incrementos de los arrendamientos en las ciudades alemanas desde la década de los años 70 del siglo XX[4], el Mietspiegel (§557 BGB), no ha sido implementado en Cataluña y se ha preferido seguir por el mecanismo del art. 18 LAU, el cual poco tiene que ver con el precio real de mercado de una determinada vivienda sita en una determinada calle de una determinada ciudad.

Además de todo ello, pretender (o vender a unos y otros) que el control de renta consiga per se una vivienda más asequible, si no produce el efecto contrario, es no comprender la complejidad de lo que entraña la “asequibilidad”. Así, la definición de vivienda asequible no es clara y cambia con el tiempo, la perspectiva y las circunstancias, los métodos para calcularla también difieren, lo que lleva a resultados diferentes y, en consecuencia, a diferentes políticas posibles. Elementos de cantidad (cuántas unidades disponibles o familias necesitadas, cuántos ingresos invierten los hogares en gastos relacionados con la vivienda) y de calidad (ubicación, características mínimas o en relación con los diferentes niveles de ingresos de los hogares, otros gastos o gastos relacionados con la vivienda, edad, accesibilidad especial, miembros, necesidades o expectativas laborales, religiosas o personales) se suelen tener en cuenta. Pueden afectar a la asequibilidad hasta 34 elementos que van desde la configuración de la familia al ámbito internacional y, en su caso, el control de renta sería solamente uno de ellos. Además, especialmente desde la crisis de 2007, la financialización y gentrificación vinculadas a la urbanización en curso han llevado a nuevos tipos de desigualdades espaciales, reformulando la asequibilidad de la vivienda como un problema urbano no solo para los que tienen menos, sino también para los que tienen ingresos medios y la generación más joven. Este es un enfoque diferente al que estudió y entendió la vivienda asequible simplemente centrada en las relaciones entre la vivienda, los gastos no relacionados con la vivienda y la pobreza de ingresos (Haffner & Hulse, 2019).

En fin, cuando uno no es propietario de su vivienda, otro lo es por él: bien un casero privado (que cada vez más es una gran corporación), bien la Administración. Por eso me pregunto si verdaderamente queremos una sociedad en que solo puedan ser propietarios de sus viviendas los que más tienen, mientras los que menos tienen deban conformarse con ser inquilinos (de unos o de otros). Forzar la creación de una sociedad así no lleva a familias menos endeudadas ni a ciudades más asequibles, como hemos visto, puesto que la asequibilidad es un concepto complejo que debe tratarse holísticamente y no con medidas parcheadas y apresuradas, como llevan haciendo desde 2007 y la Ley 11/2020 es otra muestra de ello. Las prisas por hallar soluciones rápidas (cuando no mágicas) y los intereses partidistas (de unos y de otros) que, a menudo, van más allá de facilitar el acceso a la vivienda, no son un buen contexto para configurar un marco que incentive la asequibilidad de la vivienda.

De ahí mi preocupación por ver cómo se ha denostado la propiedad durante estos años y se ha dado como única alternativa para los que menos pueden el alquiler, hasta que, claro, desde 2012 este ya se ha convertido en más oneroso que el pago de una hipoteca en los núcleos urbanos de nuestro país. Paso a exponer brevemente tres medidas que pueden ayudar a crear ese contexto estructural de vivienda asequible.

 

4. Tres medidas imprescindibles

Organismos internacionales como UNECE (ya en 2016) han desaconsejado que un país se centre exclusivamente en fomentar una sola forma de tenencia (propiedad -como nosotros hasta 2007- o alquiler -como nosotros desde entonces). Por ello, es esencial que desarrollemos un continuum de formas de tenencia que sean realmente funcionales y alternativas a la propiedad, que representen una verdadera opción para las familias.

En eso nos pusimos en 2010 cuando impulsamos la que luego sería la Ley 19/2015 que introdujo la propiedad compartida y la propiedad temporal en el Código civil de Cataluña, que garantizan un acceso sostenible al dominio, evitando sobreendeudamientos, a través de su fraccionamiento (en porcentaje y en tiempo) (Nasarre Aznar, 2017). Y también en 2016 cuando trabajamos por encargo de la Generalitat con unas 15 instituciones sociales y profesionales para consensuar una regulación completa, funcional (según estándares internacionales) y ponderada de arrendamientos urbanos, que superase el péndulo que ha caracterizado la normativa española (pro arrendatario-pro arrendador en 1964, 1985, 1994, 2013, 2015, 2018 y 2019) y que no ha provocado más que la disminución de cuota de viviendas en alquiler y la residualización a la que aludíamos al principio del escrito. Así, en el primer trimestre de 2017 llegamos a unos principios consensuados que, si bien no satisfacían por completo a ninguno de los sectores, tampoco les disgustaban completamente; quizás era el principio de un modelo equilibrado.

Estas dos medidas deben enmarcarse, además, en un debate más general sobre cohesión territorial: urbanización vs España vaciada, resultado igualmente de deficientes políticas de concentración poblacional en unas pocas grandes ciudades durante décadas.

Pues bien, ni las tenencias intermedias de la Ley 19/2015 ni aquellos principios han merecido la atención suficiente por parte de los responsables políticos de turno que, unos años después, nos sorprenden con la propuesta que les he descrito, cuando en catorce años, tras el inicio de la crisis de 2007, no se han hecho las reformas estructurales necesarias (como en la LAU o en cuanto a la cohesión territorial) y, cuando se han hecho, como en el caso de las tenencias intermedias catalanas, no las han impulsado suficientemente.

Solo me resta añadir que ojalá esta Ley 11/2020 funcione, dejando así en evidencia a los estudios y análisis económicos disponibles para otros países y en nuestra tradición legal, que demuestran la ineficacia y lo contraproducente de un sistema duro de control de rentas, y que no disminuya la oferta de viviendas en alquiler, ni su calidad, ni que la encarezca, que no provoque un aumento del mercado negro, y que no expulse a los que menos tienen también de este mercado (porque los que más tienen podrán alquilar con ventaja a mejor precio) y que, además, los que la han promovido demuestren que serán capaces de exigir su cumplimiento (Michelsen y Mense, 2018) sin aumentar desproporcionadamente (de nuevo) el gasto público o la causación de un mayor colapso judicial (el 25% de los asuntos civiles en los juzgados alemanes están relacionados con los alquileres), porque querrá decir que, más allá de discusiones dogmáticas, se habrá conseguido el objetivo hacer la vivienda más asequible para tod@s, en lo que sí estamos todos de acuerdo. Pronto lo veremos.

Bibliografía

Deschermeier et al. (2017), Evaluation der Mietpreisbremse, IW policy paper · 5/2017.

Fitzsimons, J. (2014), The German Private Rented Sector: A Holistic Approach, “Working Paper”, marzo 2014.

Haffner, M.E.A y Hulse, K. (2019). A fresh look at contemporary perspectives on urban housing affordability, International Journal of Urban Sciences.

Henger et al. (2017), How effective is the German “Mietpreisbremse”?, The European Real Estate Society, Industry Seminar Berlin, Friday, 31st March 2017.

HEV Schweiz (2019), 38 Prozent sind Eigentümer, 14-2-2019.

Kholodin et al. (2016), Die Mietpreisbremse wirkt bisher nicht, DIW Wochenbericht Nr. 22.2016.

Michelsen y Mense (2018), Evaluierung der Mietpreisbremse, DIW Berlin, 15-12-2018.

Mieterinnen- un Mieterband (2019), Wem gehört die Schweiz? Das Geschäft mit den Mieten, MV, 26-11-2019.

Nasarre Aznar, S. (dir.) (2017), La propiedad compartida y la propiedad temporal (Ley 19/2015). Aspectos legales y económicos, Ed. Tirant lo Blanch.

Nasarre Aznar, S. (2018), La renda i la seva actualització, en Nasarre, Simón y Molina (dirs.), “Un nou dret d’arrendaments urbans per a afavorir l’accés a l’habitatge”, Atelier.

Nasarre-Aznar, S. (2020). Los años de la crisis de la Vivienda. De las hipotecas subprime a la Vivienda colaborativa. Tirant lo Blanch, Valencia.

Novy, A. et al. (2001), The end of Red Vienna. Recent ruptures and continuities in urban governance, European Urban and Regional Studies 8(2): 131–144.

Reiss, V.R. (2017), Vienesse planning culture: understanding change and continuity through the Hauptbahnhof, Masters thesis, University of British Columbia, Aug. 2017.

Simón Moreno, H. (2018), El lloguer d’habitacions, en Nasarre, Simón y Molina (dirs.), “Un nou dret d’arrendaments urbans per a afavorir l’accés a l’habitatge”, Atelier.

Stephens, M. (2019). Land value capture through planning and taxation, in Stephens, M, Perry, J., Williams, P., Young, G. (eds.) UK Housing Review 2019. Chartered Institute of Housing, Coventry, pp. 11-18.

Whitehead, C. et al. (2012), The Private Rented Sector in the New Century –A Comparative Approach, Sept. 2012.

[1] Aunque existen diversos argumentos, el más relevante desde mi punto de vista es si una Comunidad Autónoma con Derecho civil propio puede contradecir el art. 17.1 LAU y decidir, como hace el arts. 5, 6 y 7 Ley 11/2020, que ya no existe libertad de pactar la renta inicial de los contratos o si esto es una base de las obligaciones arrendaticias, materia exclusiva reservada al Estado conforme al art. 149.1.8 CE, como entendió por unanimidad el dictamen del Consejo de Garantías Estatutarias de 17-6-2019. Ver, además, las interesante aportaciones en https://ajuntament.barcelona.cat/premsa/2020/09/07/comissio-no-permanent-destudi-sobre-la-regulacio-dels-preus-de-lloguer/ y el trabajo de H. Simón Moreno, La competencia de la Generalitat de Catalunya en matèria d’arrendaments urbans, en Nasarre, Simón y Molina, “Un nou dret d’arrendaments urbans per a afavorir l’accés a l’habitatge”, Atelier, 2018, pp. 337.

[2] Ver sobre ello la Tribuna que publiqué tras la aprobación de la norma en https://www.diaridetarragona.com/opinion/Los-alquileres-de-la-oclocracia-20200912-0002.html. Ver uno de los últimos “escraches” como método de orientar en septiembre de 2020 la “política de vivienda” con asalto a un despacho de abogados en https://www.elmundo.es/cataluna/2020/10/08/5f7e3a05fdddffa3a28b468d.html y en https://www.metropoliabierta.com/distritos/ciutat-vella/maite-ramblas-okupa-piso-airbnb_31647_102.html.

[3] https://www.wiwo.de/politik/deutschland/berliner-mietendeckel-25-prozent-weniger-mietwohnungen-/26099082.html. Movimientos preliminares similares se han informado ya en España https://elpais.com/espana/catalunya/2020-10-03/la-nueva-regulacion-de-los-precios-frena-el-mercado-del-alquiler.html.

[4] Véase el precio de alquiler de los apartamentos Múnich (la más cara de Alemania) en relación a otra ciudades europeas en 2018 como París, Londres, Luxemburgo, Ginebra, Dublín, Zúrich, Helsinki, Oslo, Mián o Copenhagen en https://www.statista.com/statistics/503274/average-rental-cost-apartment-europe/. Nótese también donde están Barcelona y Madrid en este contexto europeo.