La desconvocatoria de las elecciones catalana

La desconvocatoria de las elecciones autonómicas en Cataluña es un buen ejemplo de cómo el Estado de Derecho puede deteriorarse si se permite que las situaciones de excepción sean excusa para admitir irregularidades.

En septiembre de 2020, adquirió firmeza la sentencia que condenaba al presidente de la Generalitat, el Sr. Joaquim Torra, por haber desobedecido a la administración electoral en el año 2019. Como consecuencia de dicha sentencia, el Sr. Torra fue inhabilitado y dejó de ser presidente del gobierno de la Generalitat. Lo que dio lugar a que se iniciara el proceso para su sustitución. En tanto esta no se produjera, el vicepresidente, Pere Aragonès, asumió las funciones de la presidencia; aunque no en su totalidad porque la regulación existente (la Ley catalana sobre la Presidencia de la Generalitat, Ley 13/2008) prevé que quien ejerce las funciones de presidente de la Generalitat sin serlo no puede ni cesar ni nombrar consejeros ni tampoco disolver el Parlamento. Tampoco puede plantear una moción de confianza.

El presidente del Parlamento de Cataluña constató en octubre de 2020 que no había ningún candidato que pudiera ser elegido presidente de la Generalitat, por lo que al cabo de dos meses, y en aplicación del artículo 67.3 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, el Parlamento se disolvió automáticamente y se hizo preciso convocar nuevas elecciones. La declaración formal de disolución del Parlamento y la convocatoria de nuevas elecciones se hizo por medio del Decreto 147/2020, de 21 de diciembre, que, de acuerdo con la normativa electoral aplicable -la LOREG ya que Cataluña no tiene ley electoral propia- fijaba el 14 de febrero como día de la votación.

Poco después de la convocatoria se comenzó a plantear la posibilidad de retrasar el día de la votación. La excusa para ello era la situación epidemiológica que se vive en Cataluña, aunque sin que pueda descartarse que el cambio de la fecha respondiera a motivaciones partidistas en las que aquí no entraré.

Tras reunirse con los diferentes partidos políticos, el gobierno de la Generalitat decidió desconvocar las elecciones. Lo hizo por medio del Decreto 1/2021, de 15 de enero que dejaba sin efecto la convocatoria realizada por el Decreto 147/2020 y anunciaba que en el futuro se convocarían elecciones para el 30 de mayo, tras deliberación del gobierno de la Generalitat y del análisis de la situación epidemiológica. La convocatoria se haría por Decreto del vicepresidente del gobierno de la Generalitat ejerciendo las funciones de presidente.

El Decreto fue publicado en el DOGC del 16 de enero (sábado) y entre el lunes y el martes siguientes se presentaron varios recursos contra el mencionado decreto ante el TSJC. En algunos de estos recursos se pedía como medida cautelarísima la suspensión del Decreto 1/2021 con el fin de que las elecciones pudieran celebrarse el 14 de febrero. El TSJC concedió esta medida cautelarísma, con lo que el día 19 de enero volvió a ponerse en marcha el procedimiento electoral que se había interrumpido el 16 de enero. El 21 de enero el TSJ confirmó, en su resolución sobre medidas cautelares, la suspensión del Decreto 1/2021 a la vez que anunciaba que resolvería sobre el fondo de los recursos planteados antes del 8 de febrero. Cuando escribo esto (27 de enero) estamos a la espera de que las partes presenten las correspondientes demandas y la Generalitat las conteste, como paso previo a esa decisión anunciada para el 8 de febrero.

Hasta aquí los antecedentes del Decreto 1/2021. Ahora bien, de esta descripción quizás no se derive la transcendencia del asunto que ha de resolver el TSJC en las próximas semanas. Para entrar en ello creo que hay que añadir un nuevo elemento: la desconvocatoria de las elecciones autonómicas en Galicia y en el País Vasco durante el año 2020.

En la primavera de 2020 debían celebrarse elecciones autonómicas en Galicia y en el País Vasco que habían sido convocadas antes de que se declarara el estado de alarma en marzo de 2020. En pleno confinamiento domiciliario nadie sabía qué hacer con aquellas elecciones autonómicas que, intuitivamente, se antojaba absurdo celebrar sin que, a la vez, se dispusiera de ningún mecanismo legal que habilitara para cambiar la fecha de la votación. Ante esta situación, en una y otra Comunidad Autónoma se optó por desconvocar las elecciones por medio de un Decreto del gobierno autonómico. Ambas elecciones fueron convocadas de nuevo una vez que pasó la fase más dura del confinamiento.

¿Había base legal para aquella desconvocatoria? Entiendo que no; pero en aquella situación excepcional tanto los partidos políticos como la ciudadanía miraron para otro lado, como muy bien explicó en este blog Víctor de Domingo Álvarez (https://hayderecho.expansion.com/2020/07/10/la-constitucion-en-la-pandemia-papel-mojado/). Hubiera sido necesaria ya entonces una modificación de la LOREG que diera cobertura a situaciones como las vividas entonces; pero no se hizo entonces y un año después seguimos en la misma situación.

La diferencia es que ahora la ciudadanía no se ha callado. Y creo que era imprescindible reaccionar. No hacerlo hubiera supuesto poner a la democracia en una situación de riesgo cierto. Intentaré explicar por qué.

En el Derecho español es claro que la disolución del Congreso, del Senado o de un Parlamento regional ha de ir acompañada de la inmediata convocatoria de elecciones. Es lógico, la situación de Parlamento disuelto no puede mantenerse de manera indefinida. El Parlamento (las Cortes o los Parlamentos regionales), en tanto en cuanto legisladores y fiscalizadores de la actividad del Poder Ejecutivo han de estar siempre constituidos y en plenitud de funciones excepto aquellos períodos imprescindibles entre legislaturas en que la Comisión Permanente asume algunas funciones esenciales. Esos espacios entre legislaturas, dado que son períodos electorales (el período electoral comienza con la disolución de la Cámara y la inmediata convocatoria de elecciones), cuentan, además, con la función de control de la administración electoral y quedan separados del control gubernativo.

Se trata de una configuración que pretende salvar ese siempre delicado momento entre la disolución de un Parlamento y la constitución de uno nuevo con el mínimo riesgo para los principios democráticos. Y en ese propósito, la simultaneidad del período de Parlamento disuelto con el de período electoral abierto es clave para mantener el equilibrio de poderes entre el gobierno y un Parlamento que tiene sus funciones limitadas (solamente opera la Comisión Permanente).

Visto lo anterior no tiene nada de extraño que en nuestro ordenamiento jurídico no se prevea la desconvocatoria de las elecciones. Es lógico que así sea. Las elecciones no han de ser desconvocadas nunca.

Lo anterior no debería ser incompatible con que pudiera modificarse la fecha de la votación o de la campaña electoral si existen razones para ello. Una situación de confinamiento como consecuencia de una epidemia, un desastre natural, un atentado terrorista o una ataque exterior, por ejemplo. Ahora mismo nuestro ordenamiento no prevé nada de esto, y es una carencia relevante que deberá ser enmendada de inmediato. Ahora bien, si se aborda esa tarea lo que no debería hacerse en ningún caso es permitir la desconvocatoria de unas elecciones ya convocadas. Con el Parlamento disuelto hemos de estar siempre en período electoral. Otra cosa sería admitir que puede dilatarse de manera indefinida la disolución del Parlamento.

Aparte de lo anterior. Si se habilitan mecanismos para que pueda modificarse la fecha de las elecciones, deberá ser la administración electoral quien tome esa decisión. No puede dejarse a quien es parte en el proceso electoral (los miembros del gobierno serán con frecuencia candidatos a las elecciones) que disponga de ese proceso a su antojo.

Es por lo anterior que era necesario reaccionar a la desconvocatoria de las elecciones de febrero por parte del Gobierno de la Generalitat. De haber dado por buena esa desconvocatoria, ¿qué impediría a un gobierno retrasar indefinidamente las elecciones una vez disuelto el Congreso o un Parlamento autonómico con cualquier excusa que se le ocurriera? No hay base legal para ello en nuestro ordenamiento y, además, como hemos visto, esta falta de previsión no puede ser entendida como una laguna, sino que es coherente con la arquitectura global de nuestro sistema político.

La desconvocatoria de las elecciones catalanas nos sirve así para ver cómo se destruye la democracia. En una situación excepcional se dio por buena una clara ilegalidad (la desconvocatoria de las elecciones en Galicia y en el País Vasco), los gobiernos toman nota y a la primera ocasión que se les presenta intentan consolidar la competencia de desconvocatoria electoral. De dejarlo pasar, la siguiente fase sería habilitar a los gobiernos para que pudieran prolongar la situación de Parlamento disuelto y esperar al momento políticamente más oportuno para realizar la convocatoria electoral.

Afortunadamente, en este caso ha habido reacción ciudadana y los tribunales tendrán la oportunidad de pronunciarse.

Y sería bueno que ahora el legislador hiciera lo que le toca: reformar la LOREG y las leyes electorales autonómicas para permitir que la administración electoral pueda, en situaciones de fuerza mayor, modificar la fecha de la votación.