La Agencia Valenciana Antifraude y su estatuto de protección a personas denunciantes: la Sentencia de 20 de diciembre de 2020 del Juzgado de lo Contencioso núm. 1 de Elche.
130.000. El elevado número hace referencia a las sentencias dictadas -cada año- por la jurisdicción contenciosa en el Estado español según las series estadísticas del Consejo General del Poder Judicial. Del abrumador número de sentencias expuesto debe precisarse que hasta 17.000 corresponden al ámbito de la Comunidad Valenciana.
Todas y cada una de las sentencias son, evidentemente, de importancia para las partes del proceso judicial en las que son pronunciadas; así, desde la más modesta reclamación efectuada sobre responsabilidad patrimonial hasta las impugnaciones de disposiciones de carácter general, pasando por los contenciosos en materia de liquidaciones tributarias o litigios en función pública. No obstante, su trascendencia para las partes, algunas de estas sentencias destacan por sí mismas, no solo por su aplicación para la resolución del asunto concreto, sino porque la sentencia judicial se eleva del asunto particular para configurarse en creadora de interpretación judicial al aplicar de forma innovadora la norma o al aquilatar con precisión el espíritu de una institución jurídica.
Esto es, precisamente, lo que ocurre con la Sentencia de 14 de diciembre de 2020 del Juzgado de Elche, dictada por el Magistrado Augusto González Alonso, titular del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de Elche, en la que se resuelve un complejo caso de acoso laboral que enfrentaba a un policía local integrante de la plantilla con su administración, el Ayuntamiento de Torrevieja. En el procedimiento se impugnaba por el funcionario público el silencio administrativo (negativo) de la solicitud de ser declarado víctima de un acoso laboral que habría sufrido por diferentes mandos de la policía local, así como la desestimación presunta de que se activasen las medidas preventivas necesarias -el protocolo mobbing-, y por último se adicionaba la pretensión de ser indemnizado en la cuantía de 32.779 euros.
La Sentencia, que sin duda será objeto en el futuro de análisis académicos por su trascendencia, debe ser analizada en este momento atendiendo a los siguientes pilares:
PROCESO.
Desde un enfoque procesal, indispensable como juristas que somos, se observa que el procedimiento por el que conoció el Juzgado fue el especial de protección de Derechos Fundamentales del artículo 114 de la Ley de la Jurisdicción contenciosa. Frente a esta elección procedimental se alzaron por los codemandados una pléyade de causas de inadmisibilidad que fueron, todas y cada una de ellas, desestimadas tras su pormenorizado estudio por el Juzgador. De las excepciones procesales merece destacarse, por lo anómalo de la misma, la invocada por la representación procesal del Ayuntamiento, en la que se pretendía como causa de inadmisión la necesidad de transformar el procedimiento de derechos fundamentales en un procedimiento abreviado con contestación por escrito. Lógicamente la causa es desestimada por el Juzgado, y ello toda vez que el derecho al honor, en necesaria conexión con el proceso de acoso laboral, puede y debe tramitarse por este procedimiento especial.
RECONOCIMIENTO INSTITUCIONAL.
La Sentencia resulta notoriamente relevante por el reconocimiento institucional que realiza el Juzgador de lo Contencioso-administrativo de la Agencia Valenciana Antifraude (en adelante AVAF). Efectivamente el Juzgador de lo contencioso deja expuesto en su Fundamento de Derecho Cuarto que:
“Resulta igualmente relevante exponer la importancia de que en el caso de autos haya intervenido la Agencia de Prevención y Lucha contra el Fraude y la Corrupción de la Comunitat Valenciana, cuya Resolución de fecha 7 de junio de 2018 aplica el estatuto de la persona denunciante al aquí actor por su denuncia de hechos presuntamente delictivos que dieron lugar a la incoación de las Diligencias Previas nº XXXX/XXXX abiertas en el Juzgado de Instrucción nº 2 de Torrevieja”.
Ahora bien, esta trascendencia institucional que el Juzgador reconoce a la AVAF tiene su inmediata contrapartida a nivel de responsabilidad, y ello porque el Juzgador señala que:
“La mera aparición en escena de la citada agencia de lucha contra la corrupción constituye un descrédito del mayor nivel para una Entidad Local que arroja una sombra de duda sobre la actuación de un Ayuntamiento, y cuya resolución no solo ha sido remitida a la Sección Territorial de Torrevieja de la Fiscalía, sino que puede finalizar en una puesta en conocimiento de las mismas Cortes Valencianas a través de su memoria anual”.
El enfoque judicial, otorgando a la <<mera aparición en escena>> de la Agencia un determinado valor, muy en concreto un desvalor, habrá de provocar que siempre y en todo caso sus actuaciones deban de ser sumamente cuidadosas desde su génesis, con un singular estudio y valoración de cada asunto como cuestión preliminar a la intervención de la Agencia.
La cuestión ya fue y es considerada por el legislador valenciano al crear la propia Agencia, y así le impone como requisito legal la obligación de comprobar la existencia de indicios razonables antes incluso de dar inicio a cualquiera de sus actuaciones. En tal sentido, la norma reguladora de la Agencia, la Ley 11/2016, de 28 de noviembre, de la Agencia de Prevención y Lucha contra el Fraude y la Corrupción de la Comunitat Valenciana, establece que:
Artículo 12. Determinación de verosimilitud y plazo para el inicio de actuaciones. 1. El inicio de actuaciones por parte de la agencia solo se producirá cuando se haya comprobado la existencia de indicios razonables de veracidad de los hechos o las conductas que hayan sido objeto de la denuncia o la petición.
Más aún, el Reglamento de 27 de junio de 2019 de funcionamiento y régimen interior de la Agencia -que merecerá otro artículo independiente por su calidad y extensión reglamentaria- establece en su artículo 41 la obligación de que la AVAF efectúe antes de cualquier actuación la necesaria ponderación del interés público, así como de la verosimilitud de los hechos o conductas.
ESTATUTO DE PROTECCIÓN.
Precisamente por el rigor que exige la Ley de la Agencia y su Reglamento para declarar el Estatuto de Protección, así como por el análisis de verosimilitud previa que realiza la AVAF en cada caso, y ello sin perjuicio de que posteriormente tales actuaciones no tengan repercusión penal, el Juzgador de instancia señala que el fallo de su Sentencia ha valorado singularmente la existencia de la declaración de protección de la AVAF del recurrente, y lo hace mediante el siguiente tenor literal:
“En cualquier caso, ha de dejarse constancia aquí que este Juzgador ha tenido muy en cuenta el estatuto de protección de la persona denunciante que le fue reconocido a D. XXXX XXX XXXX mediante la resolución citada de 7 de junio de 2018, como la publicación de la reciente Directiva (UE) 2019/1937 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2019, relativa a la protección de las personas que informen sobre infracciones del Derecho de la Unión, si bien consta en este órgano judicial que la denuncia formulada por el actor y que dio lugar a la apertura de Diligencias Previas nº XXX/XX en el Juzgado de Instrucción nº 2 de Torrevieja ha finalizado mediante Auto dictado por dicho Juzgado el XX/XX/2019 en el que se acuerda el sobreseimiento provisional de la causa, si bien un exhorto judicial remitido por este Juzgado informa de la interposición de un recurso de apelación frente al citado auto, estando pendiente de sentencia por la Sección Séptima de la Audiencia Provincial de Alicante (con sede en Elche)”.
MOBBING.
Además del innegable respaldo institucional que la Sentencia realiza a favor de la AVAF, en cuanto al fondo del asunto debe indicarse que la Sentencia resulta un compendio, de calidad, sobre la determinación de la siempre escurridiza figura del mobbing.
La Sentencia recuerda que los actos ilícitos, para considerarse mobbing, tienen que incardinarse en determinadas finalidades:
“Las actitudes empleadas en el mobbing tienen como finalidad dibujar a la víctima acosada como una persona o profesional huérfana de conocimientos, competencias o habilidades para desempeñar una función o puesto de trabajo, lo que justifica su remoción o despido de carácter forzoso. A esta situación también se puede llegar de forma voluntaria por la propia decisión de abandono de la víctima cuando ésta queda minada en su autoestima y autoconfianza de tal modo que sus capacidades profesionales resultan disminuidas o afectadas, generando a medio y largo plazo cuadros constatables de estrés laboral, inseguridad, ansiedad, angustia, fatiga, agresividad y otros efectos somáticos”.
Ahora bien, sensu contrario, la Sentencia indica que quedan fuera del concepto de mobbing ciertas situaciones de conflicto, así entre otras:
“(…) se sitúa extramuros de esta figura toda situación laboral que suponga o implique una disparidad de criterios sobre los fines, objetivos y medios a emplear en una determinada tarea u organización del trabajo. En toda organización, pública o privada, se pueden dar momentos temporales de una alta carga de trabajo que conlleven una mayor exigencia en el cumplimiento de objetivos, una exigencia rigurosa de determinado comportamiento laboral o una mayor supervisión del cumplimiento de las obligaciones profesionales. También puede producirse un reajuste de plantillas por razones económicas u organizativas que indudablemente pueden tensionar a los equipos humanos y derivar en posibles conflictos, situación que también puede producirse cuando se reorganizan departamentos, órganos, unidades, servicios o la estructura organizativa de la empresa para atender a las alteraciones de la demanda o a un redimensionamiento de aquélla a nivel local, nacional o internacional, por ejemplo. Es decir, que el ejercicio de las potestades de organización y distribución del trabajo que corresponden a toda labor gerencial o directiva no puede considerarse en modo alguno acoso laboral si no concurren los demás elementos característicos del tipo, especialmente una intencionalidad maliciosa con objetivo degradante para la personalidad del trabajador afectado y una permanencia de la conducta en el tiempo”.
En concreto en la aplicación al caso, el Juzgado entiende como singularmente relevantes para demostrar la existencia de un acoso laboral al funcionario del Ayuntamiento la existencia de un uso malicioso de los resortes del procedimiento administrativo, y censura, el Juzgador, la apertura constante e injustificada de procedimientos informativos -el concepto de las actuaciones previas del artículo 55 de la Ley 39/2015-, contra el funcionario que posteriormente era archivados.
Del mismo modo el Juzgador considera injustificable la diferencia de trato, que se vuelve la piedra angular de la condena a la administración, y ello porque la Sentencia tras valorar la extensa prueba practicada llega a la conclusión de que:
[…] resulta acreditado que al actor se le exigían justificar determinadas actuaciones que no se hacía comparativamente con otros funcionarios policiales, como las cédulas de citación a los Juzgados y Tribunales de Justicia cuando para los demás solo le eran exigidos los tradicionales justificantes de asistencia expedidos por el Cuerpo de Auxilio Judicial en sala. Y resulta igualmente relevante la actitud de los responsables municipales en relación con la petición de XXXX XXXX para su incorporación a otra unidad, en concreto a la unidad GRO, cuando existiendo plazas vacantes (al menos tres, según declaración del testigo XXXX XXXX) no le asignan a dicha unidad y pocos días después se incorpora a la misma no ya otro funcionario del Ayuntamiento de Torrevieja, sino de otro Ayuntamiento en comisión de servicios; y sin que resulte de recibo afirmar que la pertenencia a un sindicato impide pertenecer a un grupo operativo o a otro por la mayor presencialidad requerida en el mismo, porque precisamente tal situación resultaría discriminatoria por la condición sindical y proscrita por nuestra Constitución”.
PROTOCOLOS MOBBING.
La Sentencia recuerda la trascendencia de aplicar correctamente los protocolos para evitar estos supuestos de acoso, que de habitual las administraciones sí tienen desarrollados pero exclusivamente a nivel formal, ya que no los aplican ni utilizan realmente. Y así:
“En cualquier caso, resulta especialmente reprochable el proceder de la Administración municipal demandada respecto de la activación y tramitación del protocolo de acoso laboral en relación con el demandante. Y es especialmente reprochable porque una Administración Pública no puede aprobar un protocolo de estas características que luego deviene inoperativo por su falta de previsión o regulación ineficaz al requerir unos medios de los que carece o que no va a poder obtener. Tal es así que, ante la imposibilidad de conseguir el perito psiquiatra requerido para su plena activación (ni con la ayuda de la Diputación Provincial ni con una contratación pública), tuvieron que elaborar un nuevo protocolo que, ahora sí, parece poder desplegarse con todos sus efectos: se trata del Protocolo de Prevención contra el Acoso Laboral del Ayuntamiento de Torrevieja aprobado por acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 02/12/2016 y publicado en el BOP de 27/01/2017”.
El reproche judicial resulta totalmente justificado, y ello porque consta en las actuaciones que el demandante solicitó, desde el año 2014 hasta el año 2018, hasta en tres ocasiones, la activación del protocolo de acoso laboral sin que se tomase medida alguna.
ADVERTENCIAS EN LA EJECUCIÓN DE LA SENTENCIA.
La Sentencia resulta especialmente dura con el Ayuntamiento de Torrevieja al comprobar la indolencia del ente local para proteger al denunciante de acoso de sus represaliadores, y ello porque ya habían existido procedimientos judiciales previos que el Ayuntamiento ignoraba. La lectura del pasaje de la Sentencia es demoledora y esclarece muchos aspectos:
“Y esta responsabilidad del Ayuntamiento de Torrevieja se agrava cuando constan en las actuaciones hasta cuatro sentencias dictadas en esta misma sede judicial y en distintos procedimientos (se recuerda: P.O. XXX/2006, P.A. XXX/2015, P.A. XXX/2016 y P.A. XXX/2016) que estiman las respectivas demandas interpuestas por otros tantos funcionarios de la Policía Local de dicha Corporación considerando que ha existido acoso laboral o mobbing y condenando a la Administración demandada a determinadas indemnizaciones, resultando probado el acoso ejercido sobre los demandantes de dichos procesos judiciales y particularizado en determinados mandos del Cuerpo de Policía Local de Torrevieja, especialmente en el actual Comisario (anteriormente denominado Intendente Principal) XXXX XXXX, aquí codemandado, que es considerado responsable en dos sentencias judiciales (de fecha 18/09/2017 en el P.A. XXX/2016 y en la sentencia de 31/07/2018 en el P.A. XXX/2016) y que aún sostiene con osadía y atrevimiento en su declaración en interrogatorio de parte (vid. grabación digital del acto de la vista de fecha 19/09/2019, minuto 14:11 aproximadamente) que “no hay acoso laboral” (sic), situándose en una inaceptable posición de negacionismo y de espaldas a la realidad de los pronunciamientos de dos sentencias judiciales (aunque la segunda aun no haya alcanzado firmeza)”.
A la vista de la renuencia del Ayuntamiento al cumplimiento de las Sentencias Judiciales el Juzgador ya adelanta las advertencias del artículo 112 de la Ley de la Jurisdicción al propio texto de la Sentencia, cuestión raramente vista a nivel procesal, pero coherente ante la actitud de una Administración que no ejecuta hasta cuatro sentencias distintas.
El Juzgador advierte en la Fundamentación Jurídica de la posibilidad de imponer multas coercitivas al actual alcalde si no cumple con la Sentencia, y recuerda en la misma Sentencia que el incumplimiento de la misma puede dar lugar a la deducción de testimonio para exigir responsabilidades penales por desobediencia o denegación de auxilio.
“Con el fin de evitar nuevas dilaciones en la actuación administrativa, y de conformidad con el artículo 71.1.c) de la LJCA, alcanzado el plazo citado para el cumplimiento del fallo, podrá instarse la ejecución de sentencia de conformidad con el artículo 104.2 de la Ley Jurisdiccional, advirtiendo a la Administración Pública demandada y en particular a su alcalde actual de la posibilidad de imponer, contra su patrimonio personal, las multas coercitivas señaladas en la ley, todo ello sin perjuicio de deducir testimonio al Ministerio Fiscal para la exigencia de las responsabilidades penales que sean procedentes por un presunto delito de desobediencia o denegación de auxilio previsto en los artículos 410 a 412 de la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal”.
CONCLUSIONES.
En definitiva, y como indicamos al iniciar este comentario de la Sentencia del Juzgado de Elche del Magistrado Augusto González Alonso, titular del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de Elche, nos encontramos con una resolución judicial singularmente trascendente por los siguientes aspectos:
• El reconocimiento institucional que la Sentencia realiza de la Agencia Valenciana Antifraude (AVAF).
• El estudio que se detalla a lo largo de la fundamentación jurídica de las características del mobbing.
• El recordatorio a las entidades locales de la necesidad de dotarse de protocolos contra el acoso laboral efectivos y reales.
