Fondos europeos: disfuncionalidades, errores y arbitrariedades en España

Durante el primer trimestre de 2021, los denominados fondos europeos se han colocado en el eje central del debate económico en España. Como suele ocurrir con los términos que se ponen de moda, su significado se ha distorsionado de tal forma que es difícil distinguir entre realidad y discurso político vacío que rellena gran cantidad de horas en los medios de comunicación.

Antes de comenzar el análisis y las reflexiones siguiente acerca de esta cuestión, conviene subrayar que el término fondos europeos se refiere a la financiación extraordinaria denominada Next Generation EU por importe de 750.000 millones de euros que la Unión Europea acordó tras casi un año de discusiones, adoptada en forma de Reglamento por parte del Consejo Europeo en febrero y que ahora se encuentra en fase de aprobación de los Parlamentos nacionales.

Solamente esta aclaración inicial debería hacernos caer en la cuenta de que hemos reducido el debate a sólo una parte de todos los fondos que Europa está poniendo en marcha, tanto los fondos anticrisis que están financiando el desempleo o la sanidad, entre otros, como del Presupuesto plurianual (MFP 2021-2027) con un tamaño de 1,07 billones de euros. Es comprensible que el foco de atención esté en el #NextGenEU porque es la parte más novedosa de toda la política presupuestaria de la UE, pero no hay que olvidar al resto de la financiación europea que a medio y largo plazo es aún más importante si cabe y ha jugado en el pasado un papel fundamental para el desarrollo económico de España.

Hecha esta aclaración y centrándonos en este nuevo mecanismo financiero del cual a España le corresponde en torno a 140.000 millones de euros para solicitar y ejecutar en los próximos cinco años, surgen tres cuestiones básicas a partir del marco regulatorio que define el Reglamento que crea el fondo:

a) quiénes van a gestionar la recepción y canalización de los fondos;

b) cómo se va a gestionar la financiación y

c) qué tipo de control, supervisión y rendición de cuentas existirá.

El acuerdo de las instituciones comunitarias establece las directrices de los Planes Nacionales que cada país tiene que remitir a la Comisión Europea para su evaluación y posterior aprobación o no por parte del Consejo Europeo, definiendo el terreno de juego (monto total de la financiación, áreas prioritarias de actuación ponderadas por su importancia en esta legislatura europea, entre otros), el calendario y, de manera más difusa, el control durante los años siguientes del cumplimiento del Plan Nacional.

Con respecto al “quién” gestiona los fondos, aquí surge el primero y uno de los principales problemas de este proceso. El Gobierno ha arbitrado un sistema en cuyo centro se sitúa el Palacio de la Moncloa y, alrededor de él, gravita el conjunto de las Administraciones Públicas, empezando por los propios Ministerios. Los diferentes departamentos han emprendido una carrera contrarreloj para identificar y construir proyectos de inversión con un doble objetivo: llenar de contenido un plan que nacía como una ‘cáscara vacía’ (detrás de la grandilocuencia habitual del Gobierno Sánchez, la solidez y realidad de sus planteamientos económicos tiende a cero) y generar posiciones de poder dentro del propio Consejo de Ministros para ganar en influencia y presupuesto.

Tal grado de concentración en el gabinete de la Presidencia solamente podría tener dos posibles justificaciones desde el punto de vista económico: la primera, que este gabinete estuviera formado por economistas, juristas y técnicos de máximo nivel y reputación tanto nacional como internacional o, como alternativa, que existiera un organismo asesor independiente formalmente constituido por expertos de este tipo al estilo del Fünf Wirtschaftsweisen alemán (el “consejo de los cinco sabios”). Es evidente que ni lo uno ni lo otro se dan en La Moncloa en este momento.

Por tanto, la motivación de que esto se haya querido hacer así hay que buscarla en otra parte, concretamente en la teoría de los juegos y la negociación. Con un Ejecutivo de coalición bastante disfuncional (solamente hay que atender a elementos como el tiempo que una resolución de consejo de ministros tarda en ser efectiva mediante publicación en el BOE), con un Parlamento profundamente fragmentado y polarizado, concentrar los poderes en la Presidencia del Consejo de Ministros es la solución para evitar bloqueos continuos del proceso, aunque eso signifique dejar a un lado a la sede de la soberanía nacional (especialmente el Senado como cámara de contrapeso territorial) y a los responsables de la ejecución de la mayor parte del gasto público total (las CC.AA). En este sentido, un artículo reciente en vox.eu de dos miembros del gabinete del Comisario Paolo Gentiloni analizaba la necesidad de que los gobiernos con coaliciones heterogéneas y apoyos fragmentados necesitan basarse más en la presidencia del gobierno que en el ministerio de Finanzas para que el primero sea el que imponga su criterio sobre posibles discrepancias.

Con lo cual, la gobernanza se basará más en un criterio político (el del primer ministro) que en un criterio técnico (el del ministro de Finanzas), más aún si el gabinete del primer ministro carece un órgano consultivo prestigiado en materia económica como ocurre en España.

 

Fuente: vox.eu

 En segundo lugar, una vez visto el “quién”, está la cuestión de cómo se va a gestionar este fondo de recuperación y resiliencia en España. Siguiendo el hilo de análisis del punto a) nos encontramos ante una articulación preocupante de la gobernanza de estos fondos. Ésta es una cuestión que ha sido ampliamente abordada en este mismo Blog y puesta de manifiesto por el Dictamen 783/2020 del Consejo de Estado. Desde el punto de vista del análisis económico-institucional, todo el arquetipo creado parte de un profundo error como es pensar que el “dinero europeo” hay que “repartirlo” mediante concurso público, imponiendo esquemas consorciales público-privados y que todo tiene que pasar por la Administración Central.

Dado que nuestra Administración no está preparada para tal hoja de ruta, se aprobó el Real Decreto 36/2020 para intentar pasar por encima de los esquemas actuales de contratación pública, autorización administrativa y reparto competencial entre Administraciones, pese a que esto supusiera una merma de las garantías y controles existentes. Aunque desde el Gobierno se dice que no había alternativa (como decía en sus tiempos la Primera Ministra Thatcher), ¿de verdad era necesario emprender un camino tan tortuoso, políticamente muy complejo y generador de conflictos de toda índole? Desde luego que sí había alternativa.

Lo que se pide por parte de Europa es que haya una “autoridad coordinadora” que sea responsable de la implementación del plan, que coordine al resto de autoridades, que controle el progreso y la consecución de objetivos contemplados, que provea de los mecanismos de control, auditoría y rendición de cuentas necesarios y que se encargue de solicitar los pagos junto con sus respectivas memorias. En ningún momento la regulación europea impone un sistema de licitación pública, ni tampoco establece que obligatoriamente todos los fondos tengan que ser designados y autorizados por entidad superior alguna; y menos que ésa tenga que ser la presidencia del Gobierno.

Solamente Portugal, Irlanda y Eslovenia tienen un canal semejante al español. El resto de países de la UE-27 ha repartido el poder dentro del propio ejecutivo hacia los ministerios expertos, las regiones y los parlamentos, incluyendo gabinetes independientes expertos. Incluso la Fiscalía portuguesa ha creado una sección especial para prevenir e investigar las posibles conductas fraudulentas con los fondos. Cuando lo que se orquesta es una estructura administrativa sin control parlamentario directo y, por tanto, con escasísimos incentivos a rendir cuentas ante los ciudadanos, existen más incentivos para la proliferación de casos de ocultación y confusión, incluso en los contenidos que irán en el Plan Nacional que se remita definitivamente a la Comisión Europea a finales del próximo mes de abril, entre los cuales destaca en España la reforma del sistema público de pensiones.

Por último, en tercer lugar, está la cuestión del control, supervisión y rendición de cuentas. Aquí la confusión es todavía más notable. Se confunde el control administrativo con la idoneidad desde el punto de vista de política económica de los proyectos y reformas, y por si fuera poco, se confunde también con la evaluación del impacto económico que las medidas tienen y tendrán para los sectores, empleo, productividad y otras variables objetivo en España.

Es necesario crear dos tipos de mecanismos de control, siguiendo el espíritu de lo mandatado por el Consejo Europeo. Por un lado, reforzar los sistemas de prevención y detección del fraude, lucha contra la corrupción y los conflictos de interés, además de la acumulación en unas mismas manos de los fondos. Y, por otro lado, la necesidad de articular un sistema de evaluación por resultados, algo revolucionario en el planteamiento del #NextGenEU hasta ahora no aplicado a los fondos presupuestarios, pero que es clave para identificar cómo de verdad está transformando esta financiación el país.

De las muchas variables a contemplar (productividad, grado de innovación, atracción de inversiones, empleo…) hay una que es imprescindible: cómo el #NextGenEU impactará en el crecimiento potencial de la economía. Carecemos en este momento de este tipo de análisis de impacto y seguimiento, cosa que es inaceptable dadas las herramientas macroeconómicas y econométricas que tenemos a nuestra disposición. Si el Plan español finalmente se aprueba y los fondos empiezan a llegar, cuanta mayor sea la proporción en créditos al inicio y menor en transferencias no reembolsables, mayores serán las presiones de los acreedores europeos en materia de “trazabilidad” y resultados de las inversiones.

En suma, en el marco regulatorio de un Estado de Derecho, tan importante como el contenido y los objetivos de una regulación es el respeto a las formas, los procedimientos y los resortes institucionales que permiten distribuir el poder de manera que nadie tenga su monopolio. Más aún en un momento en que se le están entregando poderes al Gobierno de manera excepcional, teóricamente para que éste ponga coto a la pandemia. En una época en la que de forma consciente o inconsciente los ciudadanos estamos entregando parcelas cada vez mayores de libertad y responsabilidad al Gabinete Sánchez, deberíamos exigir pulcritud e imparcialidad en las decisiones políticas. El Gobierno debe ser escrutado y vigilado de cerca para evitar abusos de un poder del cual ningún Gobierno de la democracia ha disfrutado.