Ayudas que llegan, aunque sea tarde y con alcance limitado: análisis y críticas del Real Decreto-ley 5/2021

El pasado 17 de marzo, hace apenas un mes, se celebró el aniversario de la declaración del primer estado de alarma, hito que confirmó el inicio oficial de la situación de crisis sanitaria provocada por la covid-19 en nuestro país. La pandemia y las medidas para contenerla han tenido un impacto económico sin precedentes en nuestra historia reciente. Después del desplome del empleo provocado por el confinamiento domiciliario de marzo, con casi 9 millones de trabajadores afectados, 2020 deja un balance con cerca de 800.000 personas en ERTE, otras tantas elevando el desempleo a los casi 4 millones de parados y alrededor de 50.000 empresas menos.

Si estas cifras, siendo dramáticas, no han resultado mucho peores ha sido gracias a la intensa actividad durante el año pasado para desplegar un sistema de protección social extraordinaria frente al impacto de la crisis sanitaria. Estas medidas se han materializado en mecanismos de sustitución de rentas para asalariados y autónomos que tuvieron que suspender su actividad y para trabajadores en cuarentena por contagio o contacto estrecho, así como políticas de garantía de ingresos para personas en riesgo de exclusión social.

Esta acción protectora, sin embargo, ha tenido todo este tiempo una laguna notable: la de ayudas para empresas en funcionamiento con el fin de compensar la reducción de sus ingresos ordinarios por la pandemia. Esta ausencia es más llamativa cuando se tiene en cuenta que estos esquemas de soporte económico han sido habituales en otros países de la Unión Europea. En España, sin embargo, son las Comunidades Autónomas las que han liderado la concesión de este tipo de ayudas no reembolsables para empresas en pérdidas, cada una por su cuenta, mientras que el Gobierno central ha limitado sus transferencias a rescates de empresas de cierto tamaño a través de la SEPI o a subvenciones de carácter sectorial, como las reconocidas a los sectores del transporte. Como destaca un informe de Funcas sobre estas ayudas en perspectiva comparada europea, del notable esfuerzo en recursos hecho por España (7,3% del PIB), la mayoría se ha destinado a ayudas financieras, en particular créditos avalados por el ICO. Alemania, por su parte, ha focalizado sus esfuerzos (3% del PIB) en ayudas directas, con 50.000 millones de euros en total hasta la fecha.

De ahí que la reciente aprobación del Real Decreto-ley 5/2021, de 12 de marzo, de medidas extraordinarias de apoyo a la solvencia empresarial en respuesta a la pandemia de la COVID-19 pareciera venir a colmar un vacío en el sistema de protección social edificado a lo largo de esta crisis sanitaria. La norma, ahora en trámite por el Congreso de los Diputados tras ser convalidada, regula un paquete de ayudas por un importe total de 11.000 millones de euros: 7.000 millones en ayudas directas, 3.000 millones para reestructuración de deuda financiera de las empresas y 1.000 millones para recapitalización de empresas medianas.

Ayudas directas para empresas y autónomos

La primera línea consiste en ayudas directas no reembolsables para apoyar la solvencia y reducir el endeudamiento de empresas y autónomos. Las ayudas tienen carácter finalista y se deben emplear en el pago de las deudas y de los costes fijos en los que haya incurrido la empresa con motivo de su actividad (art. 1.1, RDL 5/2021). La ayuda se deberá destinar primero al pago de deuda con proveedores, por orden de antigüedad, y, si procede, a reducir el nominal de la deuda bancaria, primando la que cuente con aval público. Sólo podrán satisfacerse deudas y costes fijos devengados entre el 1 de marzo de 2020 y el 31 de mayo de 2021 (art. 1.3, ibíd.).

Podrán ser beneficiarias las empresas o autónomos cuyo volumen anual de operaciones haya caído al menos un 30% en 2020 respecto a 2019, siempre que en ese año no hubiesen declarado un resultado neto negativo (art. 3.1, ibíd.). En teoría, este último requisito busca evitar que las ayudas puedan llegar a empresas que ya eran “inviables” antes del estallido de la pandemia. Pero su exigencia general hace que sean automáticamente excluidas empresas que, siendo viables, pudieron declarar pérdidas. Por ejemplo, empresas que incurrieron en gastos extraordinarios por la realización de inversiones o por otras contingencias.

Pero no todas las empresas que cumplan los requisitos podrán acceder a estas ayudas. Estas no tienen un alcance universal, sino que están limitadas a las empresas y autónomos cuya actividad se encuadre en alguno de los 95 códigos CNAE previstos en el Anexo I de la norma (art. 3.5, ibíd.). Este criterio, muy criticado, deja fuera a muchos negocios que también se han visto golpeados de lleno por la pandemia, como peluquerías, academias, tiendas de souvenirs o autoescuelas, entre muchos otros. Ante la polémica generada por esta decisión, el Gobierno se ha comprometido a ampliar las actividades que puedan ser destinatarias de estas ayudas.

Asimismo, no serán elegibles las empresas o autónomos que hubieran sido condenadas por sentencia firme por delitos como los de prevaricación o fraude, entre otros. Tampoco las que no estuviesen al día en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias o con la Seguridad Social, ni las que estuviesen declaradas en concurso o como insolventes, o que hubieran solicitado tal declaración, ni tampoco las que tuviesen su residencia en un país o territorio considerado como paraíso fiscal (DA4ª.1, ibíd.). Como condición para su percepción, los beneficiarios están obligados a mantener la actividad hasta el 30 de junio de 2022 y no podrán repartir dividendos ni incrementar el sueldo a sus directivos en los dos años posteriores a la percepción de las ayudas (DA4ª.2, ibíd.). Eso sí, en esta ocasión no estarán obligadas a mantener el nivel de empleo en la empresa con sanción de reintegrar las ayudas en caso de incumplimiento, una cláusula controvertida con potenciales efectos perjudiciales para la recuperación que sí se ha venido aplicando en las exoneraciones de cotización asociadas a los ERTE.

La cuantía de las ayudas varía en función de las pérdidas y el tamaño de la plantilla. En las empresas con un máximo de 10 empleados, la cuantía será el 40% de la caída del volumen de operaciones en 2020 respecto a 2019 que supere el 30% de reducción exigido para acceder a las ayudas. En las que tengan más de 10 empleados, el primer porcentaje será del 20%. En todo caso, la cuantía de la ayuda será como mínimo de 4.000 euros y como máximo de 200.000 euros (art. 3.2.b), ibíd.). Un ejemplo. Una empresa con una plantilla de 5 trabajadores tuvo en 2019 un volumen de operaciones de 100.000 euros y en 2020 de 50.000 euros. La caída en este caso es del 50%, por lo que la empresa es elegible. Con estos datos, la empresa tendría derecho a una ayuda equivalente al 40% del importe de la reducción experimentada que exceda del que equivaldría al de la caída del 30% exigida para ser elegible, esto es, la diferencia entre 70.000 euros (30%) y 50.000 euros (20%). Por tanto, la cuantía de la ayuda sería el 40% de 20.000 euros o, en definitiva, 8.000 euros.

Con carácter específico, para los empresarios y profesionales que tributan en régimen de estimación objetiva o por “módulos” en el IRPF, la ayuda tendrá en todos los casos una cuantía fija equivalente a 3.000 euros, cualquiera que haya sido su volumen de operaciones (art. 3.2.a), ibíd.). Esta limitación, aunque lógica desde una óptica de reciprocidad con la tributación también independiente de los ingresos de estos autónomos, en un contexto como el actual puede resultar demasiado restrictiva. La polémica en torno al sistema de módulos ni es nueva ni se puede decir que carezca de fundamento, pero no parece que éste sea el mejor momento para pretender resolverla aun a costa de poner en riesgo la viabilidad de muchos pequeños negocios, muchos de ellos de hostelería.

Por otra parte, aunque hablamos todo el rato de ayudas ‘directas’, el sistema de gestión regulado en la norma dista de ser directo. A diferencia de otras medidas aprobadas hasta la fecha, en este caso, aunque los requisitos de acceso los determina la norma estatal y se acreditan por la Administración General del Estado, en particular a la Agencia Estatal de la Administración Tributaria, mientras que la ejecución y control corresponde a las Comunidades Autónomas, en su caso, previa suscripción del oportuno convenio de colaboración entre ambas administraciones (art. 4, ibíd.).

Así, los 7.000 millones de euros comprometidos en esta línea de ayudas se dividen en dos compartimentos: 2.000 millones se reservan en exclusiva para Baleares y Canarias, por ser dos de las comunidades más afectadas, y los 5.000 millones restantes se reparten entre las demás de Comunidades Autónomas (art. 2.1, ibíd.). En el primer caso, el reparto entre ambas autonomías es proporcional al peso de cada una en la caída en 2020 de los afiliados en términos netos, esto es, descontando el efecto de los ERTEs. En el segundo, se aplican los mismos criterios de reparto de los fondos REACT EU, de acuerdo con tres indicadores: renta, desempleo y desempleo juvenil (art. 2.2, ibíd.). Los términos concretos de la distribución de los fondos en ambos casos serán en todo caso definidos por Orden de la Ministra de Hacienda (art. 2.3, ibíd.).

El hecho de que las ayudas se articulen como subvenciones, sujetas por tanto a disponibilidad presupuestaria, supone en la práctica una limitación al número máximo de ayudas que se pueden conceder. Además, el que los fondos se repartan entre las Comunidades Autónomas y que sean ellas las que convoquen las subvenciones correspondientes para las empresas y autónomos en sus respectivos territorios, supone otra limitación al número máximo de ayudas que se pueden conceder en cada comunidad.

Teniendo en cuenta esta doble limitación, al menos en origen, ¿qué sucede si el total de fondos asignados a es insuficiente para cubrir todas las solicitudes que se realicen y cumplan los requisitos exigidos en la norma? Aunque no está claro, es probable que ahí las Comunidades Autónomas deban elegir entre suspender sin más su concesión una vez se agoten los fondos estatales o bien continuar complementando su financiación con fondos propios. La segunda opción tendría incluso cierta justificación: las CCAA han concedido y conceden subvenciones propias a sectores y empresas afectadas en sus territorios, por lo que seguro que existe margen para su integración con esta nueva línea de ayudas. Pero al no haberse planteado con carácter previo ningún mecanismo de armonización con las CCAA, la única vía será la que se pueda prever por convenio de colaboración. Y esa posibilidad ni es segura ni es automática.

Medidas de reestructuración de la deuda financiera

La segunda línea del paquete aprobado tiene por objeto apoyar la solvencia de las empresas y autónomos que hayan suscrito operaciones de financiación que cuenten con aval entre el 17 de marzo de 2020 y el 13 de marzo de 2021 (art. 6.1, ibíd.). Las condiciones aplicables y los requisitos de elegibilidad se establecerán por acuerdo de Consejo de Ministros (art. 6.2, ibíd.). No obstante, sólo podrán aplicarse estos beneficios las empresas y autónomos que, teniendo derecho y estando en plazo, hubieran previamente solicitado a las entidades financieras las medidas de ampliación de plazos y carencias recogidas en el Real Decreto-ley 34/2020, de 17 de noviembre, de medidas urgentes de apoyo a la solvencia empresarial y al sector energético, y en materia tributaria (art. 6.3, ibíd.).

Entre las medidas de apoyo público a la solvencia empresarial que podrán solicitar las empresas y autónomos, está la extensión de los plazos de vencimiento de las operaciones de financiación que han recibido aval público por un periodo adicional, con la extensión en paralelo del aval (art. 7, ibíd.) o, en su caso, el mantenimiento del aval público en las operaciones de financiación que se conviertan en préstamos participativos (art. 8, ibíd.).

También se podrá solicitar la reducción del principal pendiente en operaciones de financiación con aval público. Esta minoración no se producirá mediante quita, sino a través de una bonificación con cargo a una transferencia pública directa por el Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital, que se aplicará en el marco de los acuerdos de renegociación que se suscriban entre la empresa o autónomo deudor y la entidad financiera acreedora (art. 9, ibíd.). La posibilidad de aplicación de esta medida queda condicionada a que la entidad acreedora se haya adherido previamente a un Código de Buenas Prácticas cuyo contenido será definido por acuerdo del Consejo de Ministros (art. 11, ibíd.). Cabe esperar que uno de los compromisos a los que obligue el citado Código a las entidades adheridas sea el de aplicar una quita equivalente o proporcional a la bonificación con cargo a fondos públicos, haciendo que sea la propia entidad la encargada del análisis de solvencia y selección de los deudores que se acaben beneficiando de ambas medidas.

Fondo de recapitalización de empresas afectadas por Covid

Por último, el Real Decreto-ley 5/2021, de 12 de marzo, prevé la creación del Fondo de recapitalización de empresas afectadas por Covid con el fin de aportar apoyo público para reforzar la solvencia de las empresas que atraviesen dificultades de carácter temporal como consecuencia de la crisis sanitaria. El Fondo aportará dicho apoyo en forma de instrumentos de deuda, de capital e híbridos de capital, o una combinación de ellos, a empresas no financieras, cuyos criterios básicos de elegibilidad se establecerán por acuerdo de Consejo de Ministros. La financiación con cargo a este Fondo será incompatible con la del Fondo de apoyo a la solvencia de empresas estratégicas, previsto en el Real Decreto-ley 25/2020, de 3 de julio, de medidas urgentes para la reactivación económica y el empleo. De ahí que se suela hacer referencia a este instrumento como un “fondo de rescate para empresas medianas” (art. 17, ibíd.).