La toma de decisiones públicas. La transparencia de la “huella normativa”

Acabamos de asistir al bochornoso escándalo del ocultamiento gubernamental interesado de un dictamen del Consejo de Estado [1], relativo a una norma con trascendencia europea, que parece haber levantado las sospechas comunitarias.

Este asunto despierta el interés sobre la transparencia en la toma de decisiones de carácter regulatorio. En breve, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno tendrá que manifestarse sobre el alcance de la Ley de Transparencia en los relativo a la denominada “huella normativa”.

Se solicitó a un organismo con competencias regulatorias el acceso a las notas obrantes en el expediente elaboradas por el organismo regulador respecto a las observaciones recibidas en las consultas realizadas (consulta pública).

El organismo deniega el acceso en base al siguiente argumento: “Respecto a la extensión de la petición de acceso a “las notas obrantes en el expediente elaboradas por el … respecto a las observaciones recibidas en las consultas realizadas”, este Instituto informa que concurre la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1 b) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, al referirse la petición a notas que tienen la condición principal de auxiliar o de apoyo, cuyo contenido constituye la opinión o valoración personal del autor responsable de la Subdirección, no reflejan en ningún caso la opinión del Presidente del Instituto, y no tienen carácter de documentación preceptiva del expediente. La opinión final resultado de las observaciones recibidas es la que se refleja en la versión final del proyecto. Esta decisión está avalada por el informe recibido de la Abogacía del Estado en respuesta a la consulta realizada por este Instituto solicitando aclaración sobre la condición de dichas notas”.

El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno deberá valorar esta pobre argumentación y las observaciones críticas sobre la misma:

La información solicitada se refiere a un asunto muy relevante: la toma de decisiones (normativas) públicas y más concretamente lo que se ha denominado la “huella normativa”. Son los entresijos del proceso de elaboración de una norma y, más en particular, las aportaciones que en una sociedad democrática y participativa realizan los potenciales destinatarios de las normas, pues los trámites de audiencia e información pública tienen por objeto recabar la opinión de los ciudadanos titulares de derechos e intereses legítimos afectados por un proyecto normativo ya redactado, directamente o a través de las organizaciones o asociaciones que los representen, así como obtener cuantas aportaciones adicionales puedan realizar otras personas o entidades.

En este sentido, cobra especial importancia lo que dice el preámbulo de la Ley 19/2013: “Sólo cuando la acción de los responsables públicos se somete a escrutinio, cuando los ciudadanos pueden conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones podremos hablar del inicio de un proceso en el que los poderes públicos comienzan a responder a una sociedad que es crítica, exigente y que demanda participación de los poderes públicos”.

Por ello, es de evidente interés público conocer qué es lo que han aportado en el proceso de elaboración normativa ciudadanos, empresas y otros entes privados; conocer quiénes son; y conocer cuál es la valoración que el organismo promotor y elaborador de la norma hace de referidas aportaciones.

Por ello también, el artículo 129.5 (principios de buena regulación), de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas, dice que “En aplicación del principio de transparencia, las Administraciones Públicas posibilitarán el acceso sencillo, universal y actualizado a la normativa en vigor y los documentos propios de su proceso de elaboración, en los términos establecidos en el artículo 7 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno; definirán claramente los objetivos de las iniciativas normativas y su justificación en el preámbulo o exposición de motivos; y posibilitarán que los potenciales destinatarios tengan una participación activa en la elaboración de las normas”.

El artículo 7 de la Ley 19/2013 señala que “Las Administraciones Públicas, en el ámbito de sus competencias, publicarán: d) Las memorias e informes que conformen los expedientes de elaboración de los textos normativos, en particular, la memoria del análisis de impacto normativo regulada por el Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio”, ha de interpretarse en términos amplios y abiertos (“en particular…”) y debe entenderse que las Notas solicitadas sobre la valoración de las aportaciones en los trámites de consulta pública no son mera “información auxiliar o de apoyo”.

Respecto a la denegación del acceso a estas notas obrantes en el expediente elaboradas por el organismo regulador respecto a las observaciones recibidas en las consultas realizadas, ha de decirse lo siguiente (y para ello ha de traerse a colación el Criterio Interpretativo CI/006/2015, de 12 de noviembre de 2015, del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, sobre las “Causas de inadmisión de solicitudes de información: información de carácter auxiliar o de apoyo”):

  • Existe una falta absoluta de motivación (“Las causas de inadmisión previstas en el artículo 18 de la Ley, deben ser interpretadas de forma restrictiva y su aplicación ha de ser siempre debida y convenientemente motivada”).
  • No puede decirse que constituyen la opinión o valoración personal del autor responsable de la Subdirección y que no reflejan en ningún caso la opinión del Presidente del Instituto. Con independencia de la persona concreta que pueda haberlas realizado, la valoración ha de atribuirse al órgano que elabora la norma, que es el órgano que somete a consulta o información pública el expediente, con independencia de que reflejen o no, comprometan o no, la opinión del Presidente. De lo que se trata, con la petición de acceso, es “conocer cómo se toman las decisiones que les afectan” (preámbulo de la Ley 19/2013).
  • Que no tengan carácter de documentación preceptiva del expediente es irrelevante.
  • A título de ejemplo, en Internet puede verse publicada oficialmente la “Nota de valoración de las aportaciones recibidas en la consulta pública previa a la elaboración del proyecto de Real Decreto por el que se desarrolla la ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la información Pública y Buen gobierno”. https://transparencia.gob.es/transparencia/dam/jcr:5ae718fa-c453-4649-9a33-dbe589207812/NotaAportacionesConsultaPublica.pdf

En conclusión, la información solicitada, en nuestra opinión, tiene relevancia en la tramitación del expediente y en la conformación de la voluntad pública del órgano, es decir, es relevante para la rendición de cuentas, el conocimiento de la toma de decisiones públicas, y su aplicación.

 

NOTAS

[1] Dictamen 783/2020 sobre el proyecto de Real Decreto-Ley por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de recuperación, transformación y resiliencia.

La Constitución Española define en su artículo 107 al Consejo de Estado como “supremo órgano consultivo del Gobierno” y a continuación defiere a una ley orgánica la regulación de su composición y competencia. https://www.consejo-estado.es/introduccion.htm#:~:text=La%20Constituci%C3%B3n%20Espa%C3%B1ola%20define%20en,de%20su%20composici%C3%B3n%20y%20competencia.

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