El estatuto del pequeño municipio o el traje nuevo del emperador

De un tiempo a esta parte, en los mentideros del ámbito local se escucha insistentemente hablar del calificado “Estatuto Básico de los Municipios de Menor Población”. A este nasciturus normativo, sin haber visto la luz, ya se le atribuyen infinidad de bondades presentándolo como la solución a gran parte de los males que achacan a la Administración municipal.

Sin embargo, a fecha abril de 2021 sólo tenemos una Proposición no de Ley presentada en el Congreso de los Diputados —carente de efectos jurídicos vinculantes—. Sólo esto, pese a que la Estrategia Nacional frente al Retro Demográfico fue aprobada en 2019 y se marcaba como objetivo transversal: avanzar en la simplificación normativa y administrativa para los pequeños municipios, con el fin de facilitar la gestión de los ayuntamientos. Obsérvese que entre la estrategia y la proposición no de ley han transcurrido ya dos años sin resultados, a pesar de que ambas iniciativas son del mismo partido político que conforma la mayoría en las Cortes Generales y en el Gobierno de la Nación. Por lo pronto, la proposición parlamentaria lleva un ritmo pausado, lo que nos debe hacer enfriar las expectativas.

Para tomar conciencia del alcance de la cuestión debemos traer a colación los datos incontestables sobre la situación de la planta local en España. Actualmente contamos con 8.131 municipios de los que 6.827 tiene menos de 5.000 habitantes. La mayor parte de los municipios españoles son pequeños. Por lo tanto, se está proyectando un régimen legal específico para el 83,69 % de los municipios. Visto el porcentaje afectado sobre el total, lo que en teoría se concibe como un régimen específico para una tipología concreta de municipio, en la práctica será un régimen generalizado pues las modificaciones normativas que se plantean afectarán a la gran mayoría.

Atendiendo a su contenido, la citada proposición no de ley insta al Gobierno a formular un estatuto legal para aquellos municipios con menos de 5.000 habitantes, donde se recojan especificidades normativas para simplificar el procedimiento administrativo común, la contratación pública, la prestación de sus servicios, y la normativa presupuestaria. No se aportan más detalles. Se plantea, nada más y nada menos, que esta futura disposición modifique cuestiones generales como el procedimiento administrativo, pero también leyes específicas como las de contratación, presupuestos o servicios (en este bloque entrarían casi todas las competencias: urbanismo, medio ambiente, aguas, tráfico…). Una labor que se nos antoja titánica teniendo en cuenta el carácter bifronte del régimen local en España, pues la dinámica municipal no sólo se articula sobre la legislación básica del Estado, sino también en las leyes aprobadas por cada una de las Comunidades autónomas para el régimen local en sus diecisiete territorios.

En definitiva, se está promoviendo la elaboración de un texto legal básico que modifique normativa general, normativa especial –bastante compleja– y que, además, encaje constitucionalmente con las especificidades contempladas por las leyes autonómicas sobre régimen local. Por si lo anterior no fuera suficiente reto, también se marca como objetivo que este futuro estatuto ayude a fijar población en las áreas menos densamente pobladas. En nuestra opinión, se está pidiendo al legislador que dé a luz un unicornio.

Hasta el momento, y llevamos bastante tiempo escuchándolas, sólo tenemos declaraciones de intenciones, estrategias con muchos objetivos y comisiones delegadas. Al respecto, debemos reconocer que por sí solos son insuficientes para cubrir la desnudez que exhibe nuestro anacrónico cuerpo municipal. Una planta cuya estructura está sobredimensionada por arriba y por abajo, pues no sólo existe un fraccionamiento municipal excesivo, sino también un elevado número de entes intermedios (diputaciones, mancomunidades, comarcas, parroquias,…).

No olvidemos que la ciudadanía, como demandantes de servicios, interacciona con esta ingente cantidad de entidades encontrando no pocas duplicidades, desajustes competenciales, déficit de control y de transparencia. Sobre esta base, consideramos que la falta de agilidad y de equidad en la administración local no se debe tanto al marco legal vigente –las vestiduras–, sino a las rémoras que arrastra la actual estructura de la planta municipal –el cuerpo–.

Coincidimos en que la reforma de la administración local pasa necesariamente por la simplificación, pero quizás la dirección acertada no sea complicar aún más el marco normativo local. Además está el riesgo de la simplificación mal entendida, aquella que se equipara con la eliminación de controles y, lo que es más grave, con la reducción de garantías a los administrados. A nuestro entender y desde que se reconoció la autonomía local por la Constitución de 1978, la Administración local demanda una simplificación, desde luego, pero de su planta municipal a través de la reducción del número de entidades; pues sólo superando la situación de inframunicipalismo se podrá alcanzar un ejercicio efectivo de dicha autonomía para las unidades resultantes. Se trata de homogeneizar la planta local hasta alcanzar municipios sostenibles competencial y financieramente; lo contrario es dar carta de naturaleza a la minoría de edad en la que ya viven de facto la mayoría de los municipios españoles.

Se insiste en defender la pervivencia de una planta local fraccionada al amparo de una interpretación fallida de la autonomía local, que propugna un reconocimiento formal frente a un reconocimiento efectivo. Sin embargo lo que verdaderamente subyace es, primero, la falta de autocrítica en los gobiernos locales, anclados en el corto plazo desde una “política de lindes”. A lo anterior se suma la ausencia de interés desde las Diputaciones provinciales y las Comunidades autónomas, pues son beneficiarias de la dependencia de los pequeños municipios hacia ellas.

Una reducción de la planta local fortalecería la posición institucional de los municipios resultantes y permitiría una distribución más nítida de las responsabilidades; por contra, supondría una pérdida de poder, o incluso el cuestionamiento de su existencia, para otros entes intermedios. De prosperar una defensa a ultranza de la actual planta municipal, seguramente el futuro estatuto adoptará como solución el incremento de la tutela y las prerrogativas de Diputaciones y asimilados sobre los pequeños municipios. Esto, a nuestro juicio, degradará su autonomía local.

En lugar de promover un estatuto específico para los pequeños municipios, sería más acertado adelgazar la planta municipal (como se ha hecho en gran parte de los países europeos). Es más, la simplificación que proponemos no precisa de modificaciones legales, sino de un compromiso político que se puede materializar a partir del actual marco normativo. Se trata de afrontar el problema desde la raíz, y tanto en la legislación básica como en la autonómica encontramos herramientas para acometer una estrategia basada en la fusión de municipios, ya por convenio ya por mandato, y en municipios compuestos.

El emperador no necesita un traje nuevo; lo que necesita es adelgazar. Luego, si fuera preciso, se ajustarán las costuras. Recordando la moraleja del cuento de Hans Christian Andersen, no debemos creer que algo es necesario sólo porque muchos lo repitan; al contrario, se trata de ser honestos con el diagnóstico y valientes con una solución que permita a los municipios alcanzar un ejercicio efectivo de su autonomía.