La sentencia del TC de 5 de octubre o el fin de la doctrina de los actos propios: sobre la suspensión de los plazos por la mesa del congreso en el primer estado de alarma.

La Mesa del Congreso de los Diputados acordó, el 19 de marzo de 2020, la suspensión del computo de los plazos reglamentarios de las iniciativas en tramitación. Con esta decisión, parece evidente, el órgano rector de la Cámara perseguía reducir, sin eliminar, la actividad parlamentaria pues España, aquellos días, comenzaba a hacer frente a una severísima crisis sanitaria que monopolizaría la agenda política, económica y social durante los próximos meses.

Cinco días antes, el 14 de aquel mes, el Gobierno de España había decretado el confinamiento domiciliario de todos los ciudadanos en un marco, en primer lugar, de absoluto desconocimiento científico sobre la transmisibilidad del virus, segundo, de carestía evidente de los equipos de protección más básicos para la ciudadanía y, por último, de colapso incipiente de todos los centros hospitalarios del país. Aunque es por todos conocido, no quiero dejar de subrayar el contexto en el que se produce el Acuerdo de la Mesa del Congreso de 19 de marzo, porque creo que es relevante.

Tampoco está de más tener presente que, durante aquellos días, en otras instituciones del Estado, se adoptaron decisiones semejantes. Es el caso, por ejemplo, del propio Tribunal Constitucional que, por Acuerdo del Pleno de 16 de marzo de 2020, dejó en suspensión los plazos procesales y administrativos sin que ello fuese óbice, como indica el propio acuerdo, para que dicha suspensión no afectase al funcionamiento de la institución. El Tribunal, tras la suspensión, pudo continuar dictando aquellas “resoluciones y medidas cautelares necesarias […] en garantía del sistema constitucional y de los derechos fundamentales y libertades públicas”. No cabe duda, por lo tanto, de que la excepcionalidad propia de la situación vivida obligó a las instituciones públicas a adoptar medidas inéditas sin que ello comportase, en principio, su paralización. Tan solo quedaba modulada su actuación atendiendo a las circunstancias.

El período de máxima hibernación de la vida parlamentaria fue breve, y se inició la semana previa a la declaración del estado de alarma. El 10 de marzo, la Mesa del Congreso acordó la suspensión de la actividad por un periodo de dos semanas. Lo hizo, y tampoco está de más recordarlo, a propuesta de la diputada Olona, del Grupo Parlamentario VOX, quien solicitó la suspensión atendiendo al positivo por coronavirus que había dado un compañero de Grupo, y al multitudinario acto que la formación política había realizado el domingo anterior -que podía haber sido, potencialmente, un foco de contagio-.

En todo caso, se mantuvieron durante este periodo de tiempo las reuniones de la Mesa y de la Junta de Portavoces. El 18 de marzo, incluso, el presidente del Gobierno compareció ante el Pleno de la Cámara, en composición reducida, para cumplir con lo previsto en el artículo 165 RCD, que obliga a someter al Pleno la simple declaración del estado de alarma -no con efectos convalidantes, sino de mero control-. El 25 de marzo se celebró un nuevo Pleno, para convalidar varios decretos-leyes y prorrogar, por vez primera de muchas, el estado de alarma. El 26 de marzo, y el 2 de abril, compareció en Comisión el Ministro de Sanidad. Y el día 7 se acordó el levantamiento de la suspensión de los plazos impuesta el 19 del mes anterior, ganando pulso de nuevo la vida parlamentaria.

Tiempo después, causó sorpresa la noticia de que los miembros del Grupo Parlamentario VOX habían interpuesto un recurso de amparo contra el Acuerdo de la Mesa de 19 de marzo, pues la decisión de suspender determinadas actuaciones parlamentarias el día 10 de marzo se había producido, precisamente, a instancias de los diputados de esa formación política. Sin embargo, la sorpresa se agravó cuando hace alguna semana se dio noticia de la parte dispositiva de la Sentencia, en la que, como es sobradamente conocido, el Tribunal, en contra de todo pronóstico, declaró la nulidad del Acuerdo de 19 de marzo. Y decimos en contra de todo pronóstico porque el propio Tribunal había acordado la suspensión de sus plazos sin que ello afectase, en principio y en palabras de su propio Pleno, al funcionamiento de la institución. E inevitablemente resulta asombroso que la suspensión de los plazos no afecte al funcionamiento del Tribunal, pero sí al del Congreso, por mucho que la posición institucional de ambos órganos sea indudablemente distinta (FJ 4 de la Sentencia comentada). La errática conducta de los recurrentes, y del Tribunal, parecerían estar haciendo tambalearse a la vieja doctrina civilista de los actos propios.

El Tribunal Constitucional considera que en una situación excepcional la exigencia de responsabilidad al Gobierno debe de ser, si cabe, de mayor “intensidad y fuerza” que en la normalidad (FJ 3). Y razón no le falta al Tribunal, pero precisamente durante el breve periodo de tiempo que la actividad parlamentaria se mantuvo bajo mínimos, este control reforzado de la actuación gubernamental fue, precisamente, el que tuvo lugar. En concreto, y como ya apuntábamos, en el Pleno del día 25 al autorizar la prórroga de la alarma. El control ordinario, además, también tuvo virtualidad práctica. En este caso, se sustanció en Comisión con la comparecencia del ministro que, si bien se produjo en ambos casos a su propia iniciativa, permitió a los Diputados realizar las consideraciones que estimaron pertinentes.

Pasados los días, sin embargo, algunos parlamentarios entendieron que no habían podido controlar al Gobierno suficientemente y, en consecuencia, se había visto vulnerado su ius in officium. Es decir, los recurrentes consideraron que no habían podido realizar un control adecuado de la actuación gubernamental. Y que dicha inadecuación equivalía a una ausencia total de control.

Debemos de preguntarnos, no obstante, qué es un control de calidad. Y todo apunta a que difícilmente puede serlo el planteamiento de una infinidad de preguntas e interpelaciones en un momento en el que los trabajadores del Parlamento estaban centrados en su digitalización, y los Ministerios en el diseño e implementación de medidas excepcionales para superar una situación extraordinaria. “When a Member puts 60 questions down, that is not helpful to anybody or to this country”, afirmó acertadamente el Speaker de la Cámara de los Comunes, en aquellos difíciles momentos, animando a los parlamentarios británicos a ejercitar responsablemente la función de control gubernamental. Teniendo ello en consideración, creo que es posible sostener que pudo haber un mayor control durante esos días, pero no es tan sencillo asegurar que dicho control pudo ser mejor, pues el margen incremental de mejora era necesariamente reducido si se atiende al contexto.

En contra de lo sostenido por el Tribunal Constitucional, las últimas semanas de marzo de 2020, y primeras de abril, el Congreso funcionó, cumpliendo el mandato exigido por el artículo 116.5 CE. Es cierto que la Cámara no actuó con normalidad, pero la normalidad no es un atributo exigido ni por la Constitución, ni por la LOAES. Por ello, el Tribunal debería haber discutido si las limitaciones al normal funcionamiento de la Cámara fueron proporcionales o no -atendiendo a las circunstancias en las cuales se estaban desarrollando los hechos-. Y, en consecuencia, si dichas limitaciones podían equipararse a una ausencia total de funcionamiento.

La Sentencia, por el contrario, renuncia a realizar el test de proporcionalidad por entender, de plano, que el derecho de participación política de los recurrentes no subsistió durante el periodo analizado. Sin embargo, tal afirmación difícilmente se sostiene tras realizar un repaso de los Diarios de Sesiones de los días 25 y 26 de marzo, y 2 de abril. En este punto resulta muy esclarecedora la lectura de los votos particulares que se formulan a la Sentencia que, creo con acierto, y en contra del parecer de la mayoría, entran a enjuiciar la antedicha proporcionalidad. Y concluyen, creo que con acierto también, que la suspensión de los plazos acordada por la Mesa el día 19 de marzo limitó de manera proporcionada, sin suprimirlo, el ius in officium de los Diputados.

La Sentencia, dictada más de un año después de los hechos que la provocan, no resuelve ningún problema y, a futuro, siendo que la excepción es por naturaleza imprevisible, sienta una jurisprudencia discutible que poco aporta más que confusión.

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