Reclamaciones por alargamiento del plazo en contratos sometidos a la vigente Ley de Contratos del Sector Público
En los contratos sometidos a normas anteriores a la vigente LCSP de 2017 se han venido reclamando los mayores costes asociados al “alargamiento” del plazo del contrato asimilando tales costes a los derivados de la suspensión del mismo. Y ello, mediante una equiparación (jurisprudencialmente admitida) de estas situaciones a las que tienen lugar en los casos de suspensión del contrato, dado que la correspondiente norma reconocía el derecho a ser indemnizado por los perjuicios efectivamente sufridos.[i] Sin embargo, la situación cambia en aquellos contratos sometidos a la vigente LCSP, por cuanto las reglas en caso de suspensión del contrato son las siguientes (conforme a lo establecido en el artículo 208 de la misma):
- Si la Administración acordase la suspensión del contrato o aquella tuviere lugar por la aplicación de lo dispuesto en el artículo 198.5, se extenderá un acta, de oficio o a solicitud del contratista, en la que se consignarán las circunstancias que la han motivado y la situación de hecho en la ejecución de aquel.
- Acordada la suspensión, la Administración abonará al contratista los daños y perjuicios efectivamente sufridos por este con sujeción a las siguientes reglas:
a) Salvo que el pliego que rija el contrato establezca otra cosa, dicho abono solo comprenderá, siempre que en los puntos 1.º a 4.º se acredite fehacientemente su realidad, efectividad e importe, los siguientes conceptos:
1.º Gastos por mantenimiento de la garantía definitiva.
2.º Indemnizaciones por extinción o suspensión de los contratos de trabajo que el contratista tuviera concertados para la ejecución del contrato al tiempo de iniciarse la suspensión.
3.º Gastos salariales del personal que necesariamente deba quedar adscrito al contrato durante el período de suspensión.
4.º Alquileres o costes de mantenimiento de maquinaria, instalaciones y equipos siempre que el contratista acredite que estos medios no pudieron ser empleados para otros fines distintos de la ejecución del contrato suspendido.
5.º Suprimido.
6.º Los gastos correspondientes a las pólizas de seguro suscritas por el contratista previstos en el pliego de cláusulas administrativas vinculados al objeto del contrato.
b) Solo se indemnizarán los períodos de suspensión que estuvieran documentados en la correspondiente acta. El contratista podrá pedir que se extienda dicha acta. Si la Administración no responde a esta solicitud se entenderá, salvo prueba en contrario, que se ha iniciado la suspensión en la fecha señalada por el contratista en su solicitud.
c) El derecho a reclamar prescribe en un año contado desde que el contratista reciba la orden de reanudar la ejecución del contrato.
Llamo la atención acerca del apartado 5º que fue suprimido por la disposición final 5.3 del Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, cuya redacción inicial era la siguiente:
5º. Un 3 por 100 del precio de las prestaciones que debiera haber ejecutado el contratista durante el período de suspensión, conforme a lo previsto en el programa de trabajo o en el propio contrato.
Con ello se ha suprimido una partida indemnizatoria realmente interesante, dado que podía compensar (de forma muy beneficiosa para el contratista) la partida indemnizatoria correspondiente a los Gastos Generales, que tantos quebraderos de cabeza ha tenido en las reclamaciones por suspensión o alargamiento del plazo de los contratos, sobre lo cual no entiendo necesario insistir ahora. El caso es que nos encontramos ante un posible doble marco normativo en los contratos otorgados en el marco normativo de la LCSP de 2017. Por un lado, el correspondiente a los contratos sometidos al texto primigenio de dicha ley, a los que se les debe seguir reconociendo la indemnización prevista en el apartado 2 a) 5º del citado artículo (ya que la supresión del mismo no les afecta). Por otro, el relativo a los contratos posteriores a la supresión de dicho apartado, que parecen quedarse en una indemnización realmente “escuálida”, aunque entiendo que también cabe alguna solución al respecto.
Así, y para comenzar, en los casos de suspensión del contrato cabría reclamar por todos los conceptos (incluido el suprimido) planteando al tiempo, y en vía judicial, la correspondiente cuestión de inconstitucionalidad, por entender que el Real Decreto Ley no era norma adecuada para la supresión llevada a cabo, al no existir motivos de “excepcional y urgente necesidad” que exige el artículo 86 de nuestra Constitución. Ciertamente, es una baza incierta, pero algo es, a la vista de la dicción actual del precepto.
No obstante, para los casos -bastante numerosos- en los que tenga lugar un alargamiento en el plazo inicial del contrato, existen otras soluciones alternativas, teniendo en cuenta, muy especialmente, que la mayor parte de estos “alargamientos” traen su causa de los denominados “reajustes de anualidades”, muy frecuentemente utilizados por los poderes adjudicadores. Unos reajustes que se rigen por lo dispuesto en el artículo 96 del RGLCAP (Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre) en donde se dice lo siguiente:
Artículo 96. Reajuste de anualidades.
- Cuando por retraso en el comienzo de la ejecución del contrato sobre lo previsto al iniciarse el expediente de contratación, suspensiones autorizadas, prórrogas de los plazos parciales o del total, modificaciones en el proyecto o por cualesquiera otras razones de interés público debidamente justificadas se produjese desajuste entre las anualidades establecidas en el pliego de cláusulas administrativas particulares integrado en el contrato y las necesidades reales en el orden económico que el normal desarrollo de los trabajos exija, el órgano de contratación procederá a reajustar las citadas anualidades siempre que lo permitan los remanentes de los créditos aplicables, y a fijar las compensaciones económicas que, en su caso, procedan.
- Para efectuar el reajuste de las anualidades será necesaria la conformidad del contratista, salvo que razones excepcionales de interés público determinen la suficiencia del trámite de audiencia del mismo y el informe de la Intervención.
- En los contratos que cuenten con programa de trabajo, cualquier reajuste de anualidades exigirá su revisión para adaptarlo a los nuevos importes anuales, debiendo ser aprobado por el órgano de contratación el nuevo programa de trabajo resultante.
Dicho de otro modo; si las prórrogas que se acuerden por el Órgano de contratación traen su causa de reajustes de anualidades, el contratista siempre tendrá derecho a una compensación de todos los mayores costes acarreados por la misma, con fundamento en el precepto transcrito. Con ello se evita acudir al estrecho marco del artículo 208 de la LCSP porque los reajustes de anualidades constituyen una modificación del contrato, como así tiene dicho, entre otros, el Tribunal Superior de Justicia de Madrid en su Sentencia de 10/11/2005 (recurso n.º 2243/1997 [JUR 2006/233062]):
«Y ello, porque el reajuste de anualidades, aunque requiera la conformidad del contratista, supone una modificación del contrato de obra y así lo considera el Reglamento General de Contratación del Estado, aplicable al caso, al incluir el artículo 152, dentro de la Sección referida a la modificación del contrato de obras, configurada siempre como una prerrogativa de la Administración, que llevará consigo la obligación de indemnizar los daños y perjuicios originados al contratista …»
Pero, al hilo de lo anterior, debe tenerse en cuenta que, si bien la Administración (y, en general, todos los Poderes adjudicadores) puede introducir modificaciones en el contrato por razones de interés público, el ejercicio de esa prerrogativa administrativa requiere siempre, y como contrapartida necesaria, el mantenimiento del equilibrio de prestaciones y del contrato. Consecuentemente, cuando la Administración modifica el contrato, alterando lo inicialmente pactado entre las partes, debe acompañarse el ejercicio de esa prerrogativa de la correspondiente compensación al contratista por los mayores costes (daños y perjuicios) que se le ocasionen como consecuencia de las variaciones del contrato introducidas en alteración de lo pactado por las partes. Baste traer a colación, en este sentido, y entre otras muchas, las Sentencias del Tribunal Supremo de 24/12/1997, en el recurso de casación núm. 1903/1992 [RJ 1997\9622], y de 16/05/2008, en el recurso de casación núm. 328/2006 [RJ 2008\5278], en las cuales el Alto Tribunal afirmaba a este respecto lo siguiente:
«el contratista asume la obligación de ejecutar la obra conforme al precio pactado […] pero ese riesgo no incluye las alteraciones que sean debidas al ejercicio por la Administración de su “ius variandi”, que han de ser debidamente indemnizadas para mantener el equilibrio de las prestaciones originariamente pactadas».
En el mismo sentido, puede hacerse mención a la STS de 22/04/2008 [RJ 2008/3986] en la que se reconoce la compensación solicitada por el contratista como consecuencia de las variaciones acordadas por la Administración, a fin de obtener la mayor reciprocidad de intereses entre las partes contratantes debido a que «la Administración al introducir en el ejercicio de su “ius variandi” diversos cambios en el proyecto de ejecución” se produjo “una alteración contractual que quiebra con el principio general de riesgo y ventura por parte del contratista, al contravenir la Administración el tenor del contrato, produciéndose una alteración en su ejecución». Por lo tanto, es simplemente manifiesto que el ejercicio por la Administración contratante de su prerrogativa de modificar el contrato, alterando lo inicialmente estipulado, debe acompañarse del resarcimiento al contratista de los daños y perjuicios que tal alteración de las previsiones contractuales le haya originado, puesto que esa variación queda extramuros del principio de «riesgo y ventura» del contratista.
Porque no podemos olvidar que tiene dicho el Tribunal Supremo, en referencia a ejercicio del «ius variandi» de la Administración (entre otras tantas, en su Sentencia de 30/12/1993) que «si el “poder de variar” ha sido justamente equiparado a la potestad expropiatoria, y esto exige la restitución o pago integral, es éste el criterio que ha de observarse aquí so pena de conculcar esa “restitutio in íntegrum” y el equilibrio económico del contrato, habiendo enlazado este Tribunal Supremo la “potestas variandi” con el derecho del contratista o del concesionario a la compensación real y verdadera de todos los daños y de todos los perjuicios que sean consecuencia de la modificación impuesta por la Administración, SS. de 12 de marzo de 1913 y 20 de febrero de 1956 (RJ 1956\1029), entre otras, completadas con las de 30 de noviembre de 1970 (RJ 1970\4922), y 18 de diciembre de 1981 (RJ 1981\4811)». Abunda el Alto Tribunal en la citada Sentencia afirmando que «no sería lícito que la Administración pudiese modificar un contrato… sin que al propio tiempo resultase obligada a mantener la “equivalencia honesta del contrato administrativo” que funda el derecho del contratista al perfecto restablecimiento de la ecuación financiera del contrato como contrapartida de los poderes de la Administración, SS. de este Tribunal de 9 de abril de 1968 (RJ 1968\3748), 22 de junio de 1970 (RJ 1970\3493), 6 de junio de 1975 (RJ 1975\3228), 8 y 27 de abril, 25 de mayo y 9 de diciembre de 1976 (RJ 1976\2324, RJ 1976\2407, RJ 1976\3018 y RJ 1976\5778), entre otras».
Pero no concluyen aquí los motivos y fundamentos en los que puede ampararse, actualmente, una eventual reclamación por mayores costes debido al “alargamiento” del plazo inicialmente pactado del contrato, puesto que también cabría añadir lo siguiente: i) aplicación supletoria del Derecho privado, y ii) principio que veda el enriquecimiento injusto o sin causa. Porque desde la esfera del derecho privado resultan de aplicación las previsiones del Código Civil sobre el incumplimiento de las obligaciones (ex arts. 1091 y 1101 Cód. Civ. en relación con el art. 1258 Cód.Civ.). Téngase en cuenta que, aun a pesar de sus potestades exorbitantes, lo cierto es que la Administración debe responder por el cumplimiento defectuoso de sus obligaciones lo mismo que ocurre en los contratos civiles. Así se pronuncia de forma clara nuestro Alto Tribunal en su Sentencia de 13/7/2015 [RJ 2015\3924]:[ii]
«Sostiene la sentencia recurrida que el contratista asume el riesgo de obtener una ganancia mayor o menor cuando sus cálculos no se atienen a las circunstancias sobrevenidas en la ejecución del contrato, por lo que si dichas circunstancias disminuyen el beneficio o producen perdidas deberán ser soportadas por el contratista, sin que pueda exigir un incremento del precio o una indemnización. La tesis es correcta, y de ello tan solo excluye el artículo 144 del TRLCAP la fuerza mayor. Pero una cosa es que la estimación especulativa de las ganancias que el contratista piensa percibir no tenga que ser asegurada por la otra parte contratante, en este caso por la Administración, debiendo soportar las circunstancias sobrevenidas ajenas a las partes, y otra bien distinta, que se genere derecho a una indemnización como consecuencia del deficiente cumplimiento de las obligaciones contractuales de las partes. Lo mismo que ocurre en los contratos civiles, donde el riesgo y ventura de cada contratista es compatible con la obligación de indemnizar los daños imputables a los mismos por incumplimiento de sus obligaciones (artículo 1101 CC)».
Otro tanto cabe decir del principio que proscribe el enriquecimiento injusto o sin causa, respecto del cual cabe destacar, de forma muy resumida, que tal principio ha sido admitido de forma pacífica por la doctrina y la jurisprudencia en la contratación pública. En este sentido se pronuncia, con claridad, la STS (Sala 3ª y Sección 7ª) de 28/01/2000 [RJ 2000/1579], en donde se destaca en este sentido que «el principio general del derecho que prohíbe el enriquecimiento injusto o sin causa es, en efecto, aplicable a los contratos administrativos […]». Por lo que respecta al contrato administrativo de obras (como es el caso), el Alto Tribunal se pronunciado, también, de manera constante sobre la aplicación de este principio, pudiendo citarse en este sentido las SSTS de 21/03/1991 [RJ 1991/2013], de 20/07/2005 [RJ 2005\8635] o de 19/03/2008 [RJ 2008/2346], pronunciamiento este último en el que se sintetizan los elementos que integran este principio informador de nuestro ordenamiento y que consisten en: (i) el beneficio patrimonial para la Administración contratante; (ii) el correlativo empobrecimiento o menoscabo patrimonial del contratista; y (iii) la inexistencia de una justa causa para ese enriquecimiento. Y como quiera que tales requisitos concurren en el caso de “alargamiento” del contrato por decisión unilateral del órgano de contratación, también podrá ser alegada la interdicción del enriquecimiento injusto como fundamento de una eventual reclamación del contratista.
Soy consciente de que el tema que ahora abordo daría para mucho más (sobre todo a la vista de las múltiples situaciones y causas de los “alargamientos” de plazo), pero entiendo que ya debo poner punto final a estas breves ideas sobre el tema que espero puedan ser de utilidad para todos.
NOTAS
[i] Ver, por todos, el artículo 220 del TRLCSP de 2011, en donde se establecía lo siguiente al respecto:
Artículo 220. Suspensión de los contratos.
- Si la Administración acordase la suspensión del contrato o aquélla tuviere lugar por la aplicación de lo dispuesto en el artículo 216, se levantará un acta en la que se consignarán las circunstancias que la han motivado y la situación de hecho en la ejecución de aquél.
- Acordada la suspensión, la Administración abonará al contratista los daños y perjuicios efectivamente sufridos por éste.
[ii] Y lo mismo vuelve a reiterarse en las más recientes Sentencias de nuestro Tribunal Supremo, como pueda ser la de 22 de enero de 2020 (rec.1159/2015) comentada por J.R Chaves que puede ser consultada en el siguiente enlace: https://delajusticia.com/2020/01/27/la-sala-tercera-del-tribunal-supremo-aclara-la-supletoriedad-del-derecho-civil/
