¿A destajo o “a medida”? planes antifraude y políticas de integridad

A pesar de que el Derecho de la Unión Europea era explícito y reiterativo sobre la obligación de que todas las autoridades nacionales y entidades que gestionen de forma compartida fondos europeos debían adoptar todas las medidas necesarias para prevenir el fraude, la corrupción y los conflictos de intereses, fue a partir de la publicación de la Orden HFP/1030/2021, de 29 de septiembre, por la que se configura el sistema de gestión del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, cuando se incorpora la obligación específica de que cualquier administración o entidad pública (también privada) que ejecute fondos europeos (por cierto, no solo del PRTR) deberá disponer de un denominado (tal vez con no mucha precisión conceptual) plan de medidas antifraude.

Tras esa disposición normativa, proliferaron las reflexiones, post o entradas, artículos, así como algunos modelos de plantilla de planes antifraude. Mientras que el siguiente paso será la presumible multiplicación de Guías para elaborar tales planes (ya se anuncia una por parte del Ministerio de Hacienda y Función Pública, así como de otras entidades e instituciones). En un país en el que la cultura de la integridad pública no ha formado parte sustantiva de las políticas públicas, es normal que haya un cierto despiste inicial sobre un ámbito material poco o nada transitado, algo que ya se advertía en la propia estructura y contenidos de la Orden ministerial antes citada, y también parece lógico que se pretendan paliar tales carencias con soluciones de todo tipo que ayuden a cumplir las exigencias formales.

En cualquier caso, se equivocan quienes piensen que impulsando o aprobando modelos estandarizados de planes antifraude se cumplen las finalidades y el espíritu, así como las reglas, derivadas de las obligaciones del Derecho de la UE vinculadas al principio de buena gestión financiera, y al principio de protección de los intereses financieros de la Unión, en lo que a prevención, detección y corrección de las irregularidades administrativas, del fraude, de la corrupción o de los conflictos de intereses se refiere.

Una política de integridad, también por lo que respecta a la gestión de fondos europeos, no se crea mediante formularios de planes producidos y difundidos a destajo. Tampoco a través de modelos generalizados de guías estandarizadas, sino que, sin perjuicio de la mayor o menor utilidad de estas últimas, requiere como premisa inexcusable su diagnóstico e individualización; esto es, un análisis de caso y la adopción de las medidas específicas encaminadas a reforzar los aún precarios o inexistentes sistemas o mecanismos de integridad.

En efecto, en un país en el que, tal como decía, las políticas de integridad institucional no han sido hasta ahora, y salvo excepciones puntuales, componentes fuertes de los modelos de Gobernanza Pública, la primera premisa es saber de qué infraestructuras y recursos en materia de integridad o de ética cuenta cada organización. Analizar, a través de un preciso diagnóstico de evaluación, qué fortalezas y qué debilidades aparecen en el ámbito no solo de la gestión económico-financiera, sino también en otras esferas de la gestión pública (contratación pública y subvenciones, pero también gestión de personal), y hacer mención a otras muchas cosas (sistemas de control, conflictos de intereses, etc.).

Además, en el campo de la gestión de fondos europeos el problema central estriba en que las autoridades y entidades ejecutoras tendrán, por sus propias características institucionales, intervenciones muy diferentes en grado e intensidad en la ejecución de proyectos o subproyectos, así como en otro tipo de actuaciones vinculadas con los diferentes Componentes del PRTR o, en su caso, de los fondos europeos “ordinarios” de cohesión, estructurales o de otro tipo. Dicho en términos más precisos, ni los mecanismos de prevención, ni las medidas de detección o correctoras, pueden ser las mismas cuando las intervenciones ejecutivas son de muy diferente trazado y alcance.

Por consiguiente, un “plan antifraude” en la ejecución de fondos europeos no debería contener respuestas estandarizadas, sino aplicadas a contextos institucionales, organizativos y de gestión propios de cada administración y entidad, en función de qué volumen de recursos gestione, en qué ámbitos materiales, a través de qué estructuras, con qué recursos personales y tecnológicos, mediante qué instrumentos, pero también partiendo del grado de desarrollo o de las limitaciones que sus infraestructuras éticas o sistemas de integridad tengan en cada caso.

Huyamos, por tanto, de soluciones presuntamente generalizadas para circunstancias que, por la naturaleza de las cosas, nunca lo serán. Un plan antifraude que no se inserte en una política de integridad y que no dé respuesta a las necesidades específicas de cada organización, así como a la evolución del contexto, es un brindis al sol. Este es el valor añadido que debe impulsarse política y técnicamente en lo que debe ser un desarrollo serio y coherente del fortalecimiento de los mecanismos de prevención, detección y corrección (de las irregularidades administrativas), del fraude, de la corrupción y de los conflictos de intereses. Lo demás, es (auto)engañarse estúpidamente; pues cuando los sistemas preventivos y de detección fallen de forma estrepitosa (téngase en cuenta que el estrés de gestión puede ser elevado y las dificultades de control también), el mal ya será inevitable y las consecuencias funestas para la organización y tal vez para las personas que las dirigen o que en ellas trabajan. Si la corrección se produce, malo; pero si la persecución se inicia, peor. Mitigar o evitar la proliferación de esas malas prácticas solo se puede producir a partir de políticas de integridad efectivas (de las que los reiterados “planes”, así como otros múltiples instrumentos, son recursos necesarios). Lo demás es perder el tiempo.

No sirve, por tanto, echar mano de soluciones fáciles; sino partir del hecho de que una política de integridad institucional debe trabajarse a todos los niveles, especialmente por lo que ahora toca en los ámbitos sensibles (mapa de riesgos) de gestión de fondos europeos. Habría que huir de aquella anécdota que cuento en no pocas ocasiones. Se produjo en el servicio militar. Allí un Brigada de Intendencia repartía abrigos o tres cuartos a los reclutas. Uno de ellos le indicó: “Mi Brigada, este abrigo me está enorme”. El Suboficial con mucha sorna, le respondió: “No se queje, soldado; son abrigos ‘a medida’”. Y tras una breve pausa añadió: “A medida que van saliendo del armario”. Apliquen esa misma anécdota a los planes antifraude. No andarán muy desencaminados de lo que pueda acontecer, si no se actúa seriamente, en los próximos meses. Y luego vendrán los lamentos, sustos o llantos. Mejor evitarlos.

Rafael Jimenez Asensio

Doctor en Derecho por la Universidad del País Vasco/Euskal Herriko Unibertsitatea (1988). Actualmente es Socio del Estudio de Sector Público SLPU y Catedrático de Universidad (acreditado) en la Universidad Pompeu Fabra, donde imparte docencia de “Organización Constitucional del Estado” en el Grado de Filosofía, Política y Economía, que se imparte conjuntamente por las Universidades Pompeu Fabra, Carlos III y Autónoma de Madrid.
Ha sido Letrado del Gobierno Vasco (1981-85), Jefe de Estudios del IVAP (1985-1992), Profesor Titular de Derecho Constitucional de la UPV/EHU (1993-1998), Letrado del CGPJ (1999-2001); Catedrático de Derecho Constitucional en ESADE, URL (2001-2004), Director de los Servicios Jurídicos del Ayuntamiento de Barcelona (2004-2007) y Director de la Fundación Democracia y Gobierno Local (2010-2012). Ha desarrollado tareas de Consultor Internacional sobre reformas institucionales en varios países con el BID, CLAD, FIIAPP, OCDE y Banco Mundial.