El blindaje procesal del nombramiento para ocupar la Fiscalía General del Estado

Se pudo conocer a través de varios medios de comunicación que, el pasado día 19 de octubre, el Tribunal Supremo decidió inadmitir los recursos contencioso-administrativos interpuestos por el PP y Vox contra el nombramiento de Dolores Delgado como fiscal general del Estado. La resolución cuenta con dos votos particulares, elementos que demuestran que el tema tiene algunos matices que permiten enfocar el asunto de un modo o de otro.

El fiscal general del Estado, según el artículo 124 de la Constitución será nombrado por el Rey, a propuesta del Gobierno, oído el Consejo General del Poder Judicial. En virtud del artículo 29 de la Ley 50/1981, de 30 de diciembre, por la que se regula el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal, el fiscal general deberá ser elegido entre juristas españoles de reconocido prestigio con más de quince años de ejercicio efectivo de su profesión.

La legitimación en el ámbito procesal contencioso-administrativo constituye una cuestión compleja, dada su ambigua y genérica regulación en el artículo 19 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, que dispone que están legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo: “Las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo”. Atendiendo a la Sentencia del Tribunal Supremo 1741/2016, de 13 de julio, se debe señalar que “Esta Sala define la legitimación activa como una titularidad que deriva de la posición peculiar que ostenta una persona física o jurídica frente a un recurso concreto, cuando la decisión que se adopte en el mismo es susceptible de afectar a su interés legítimo [ artículo 19.1 a) LRJCA ]”. La misma resolución destaca que “El interés legítimo es el nexo que une a esa persona con el proceso de que se trata y se caracteriza como una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto o disposición impugnados) de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto, debiendo entenderse tal relación referida a un interés en sentido propio, cualificado y específico, actual y real (no potencial o hipotético)”, sin que se pueda olvidar que “La comprobación de que existe en el caso legitimación «ad causam» conlleva por ello la necesidad de comprobar la interrelación existente entre el interés legítimo que se invoca y el objeto de la pretensión [ Sentencia del Pleno de esta Sala de 9 de julio de 2013 (Recurso 357/2011 ) y sentencias de 21 de marzo de 2012 (Casación 5651/2008), de 8 de junio de 2015 ( Rec. 39/2014 ) y de 13 de julio de 2015 ( Casaciones 2487/2013 y 1617/2013), con reflejo en las sentencias del Tribunal Constitucional – STC- 52/2007, de 12 de marzo , ( FJ 3) ó 38/2010, de 19 de julio , FJ 2 b)”.

En 1994, el Tribunal Supremo declaró la nulidad del nombramiento de Eligio Hernández por falta de un cumplimiento del requisito del plazo de ejercicio profesional que corresponde a los fiscales generales, que es de quince años. Para ello, se basó en que aparecía afectado el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal, “lo que determina que debamos considerar legitimada a la Asociación de Fiscales para pretender procesalmente su anulación”.

Más allá de la legalidad o ilegalidad del nombramiento de Dolores Delgado y con independencia del partido político con el que se pueda vincular al elegido para la Fiscalía General del Estado, resulta discutible la decisión del Tribunal Supremo en la medida en que hace que la elección del fiscal general del Estado sea difícilmente impugnable, dependiendo la iniciativa para lograr su declaración de nulidad de las asociaciones de jueces y fiscales, únicas entidades a las que se les reconoce, en esta cuestión, “interés legítimo”. Este hecho es preocupante, porque puede pensarse, en relación con este asunto, que hay conceptos jurídicos y elementos discrecionales en el nombramiento de los fiscales generales que deben estar sujetos al control del Tribunal Supremo, algo más importante si, como se pretende, se le atribuye al Ministerio Fiscal la instrucción de los procesos penales.

La consecución de los objetivos propios de un Estado de Derecho requiere, en muchas ocasiones, flexibilizar las pautas establecidas sobre la legitimación. La razón es sencilla pues, en caso contrario, un acto del poder público que puede interesar a todos termina siendo difícilmente porque, procesalmente, no hay interesados para los órganos jurisdiccionales competentes que puedan querer iniciar un proceso judicial.

Eduardo García de Enterría, en “La lucha contra las inmunidades del poder en el Derecho administrativo (poderes discrecionales, poderes de gobierno, poderes normativos)”, afirma que “la idea de someter el Poder sistemáticamente a un juicio en el que cualquier ciudadano pueda exigirle cumplidamente justificaciones de su comportamiento ante el Derecho es una idea que surge del Estado montado por la Revolución francesa, pero que aparece de un modo ocasional”, expresando finalmente “nuestra esperanza en que la lucha por el Derecho, esa gran empresa de todos los juristas, a la que (…) vais a ser personalmente convocados, concluya pronto por lograr esa ambiciosa, alta, pero necesaria cota de todo Estado de Derecho que es la de instrumentarse como un Estado de justicia, pero entendiendo esta palabra no en cualquier sentido impreciso o retórico, sino precisamente como justicia judicial plenaria”. Para ello, debe permitirse que los partidos políticos, que se configuran teóricamente como instrumento esencial para la participación según el artículo 6 de la Constitución, puedan activar los mecanismos para un efectivo control jurisdiccional de los nombramientos de las personas a las que, por designación del Gobierno, deben ocupar relevantes cargos públicos, con independencia de que se dirijan críticas hacia el PP, el PSOE o Unidas Podemos.

 

La política de creación de plazas judiciales, a juicio

Uno de los principales problemas que observa la ciudadanía en la Administración de Justicia es su lentitud, esta lentitud que la convierte, a juicio de los entrevistados, en inútil y, a juicio de los más entendidos, en ineficiente. Y que, para más abundamiento, confirman los datos que ofrece el CGPJ, que publica anualmente las tasas de congestión (TC), indicadores de la duración de los procedimientos

Obviamente son muchos los factores que inciden en esta tasa y, de entre todos ellos, ocupa un lugar preminente el número de asuntos que tiene que atender al año cada juez (asuntos ingresados en el periodo más asuntos pendientes al inicio del periodo), variable de la que nos vamos a ocupar en este breve informe y a la que denominaremos “carga de trabajo de un juez”. Una variable determinante, pues, de las tres cantidades que intervienen en el cálculo de la TC, el número de asuntos ingresados en un año no es controlable, mientras que las otras dos, número de asuntos pendientes al inicio y número de asuntos resueltos durante el periodo, están claramente relacionadas y son dependientes del número de asuntos que tiene asignado un juez. A menor carga de trabajo por juez, en circunstancias normales, menor número de asuntos quedarán pendientes. A modo de ejemplo, y con datos de 2019, la Comunidad Autónoma de La Rioja con 1.105 asuntos por juez, deja en trámite al final del periodo 347 asuntos, mientras que Andalucía, con 1.886 asuntos por juez, deja, en el mismo periodo, 624 asuntos en trámite.

La TC es, además, una variable que se retroalimenta. Al depender de los asuntos pendientes al inicio, una vez que alcanza un determinado nivel es muy difícil reconducirla. Para ello habría que actuar inmediatamente sobre el número de asuntos resueltos, lo que nos lleva de nuevo a nuestra variable objetivo. Y, afinando más, al análisis de la política de creación y asignación de plazas judiciales y su efecto sobre el funcionamiento de la AJ. Y no nos limitaremos a ello, sino que propondremos soluciones a medio y largo plazo.

 

La ley anuda la creación de plazas judiciales a la expresión “volumen de litigiosidad de la circunscripción”, que parece referirse al número de litigios que ingresan en el partido judicial, que es la unidad judicial primaria, pues bien, comparadas la variación anual de la Tasa de Litigiosidad por 1.000 habitantes de un año (TL) y la planta judicial del año siguiente a nivel nacional, y para el periodo 2004-2019, se advierte que no existe relación alguna entre ellas. Podríamos pensar que se debe a que se “favorezca” a alguna determinada Jurisdicción cuya TC sea excesivamente elevada. Pues realizando de nuevo la misma comparativa a nivel nacional, pero por Jurisdicciones, volvemos a encontrarnos con los mismo: no existe relación entre TL y planta judicial.

 

A fecha de hoy, pues, parece que la política de creación de nueva planta judicial sigue una caminata aleatoria. Aún restringida, obviamente, por la correspondiente partida presupuestaria, su comportamiento es errático y merece una profunda y exhaustiva revisión por parte de los responsables. Aun así, las consecuencias de ello podrían atenuarse si la asignación posterior a los distintos Tribunales Superiores de Justicia (TSJ) se realizara con principios de equidad. No parece ser ese el caso, como se pone de manifiesto cuando se comparan.

Utilizando como indicador la carga de trabajo por juez en 2019, representada por el número de asuntos que atiende cada juez anualmente (ingresados en el periodo más pendientes del periodo anterior), encontramos que las diferencias entre TSJ son muy intensas, pues sobre un promedio entre los distintos TSJ de 1.500 asuntos por juez, el coeficiente de variación fue del 553,17%, es decir, con una alta variabilidad entre los mismos, siendo Murcia (1.909), Andalucía (1.886) y Canarias (1.843) las que tenían mayor carga; y La Rioja (1.105), Navarra (1.186) y Asturias (1.189) las que menos. Asuntos por juez por TSJ en 2019.docx

Si tomamos como referencia más antigua la del año 2004 y se ponen en relación la planta judicial y el número de asuntos ingresados, se comprueba que ya existía una elevada variabilidad entre TSJ de los asuntos ingresados por juez, con un promedio de 1.648 asuntos por juez y una variabilidad del 420%, oscilando las cantidades entre C. Valenciana (2.283), Andalucía (2.240) y Madrid (2.232), que eran los que más tenían; y Asturias (1.169) y País Vasco (1.265) los que menos. Es decir, no solo no se advierte que exista relación entre la creación de plazas judiciales y litigiosidad, lo que ha generado enormes diferencias entre TSJ en la carga de trabajo y pendencia por juez, sino que esa disfunción se acumula en el tiempo, al menos desde 2004, haciendo la situación insostenible en algunos TSJ.

En el informe, modelizando matemáticamente el problema,  planteamos dos propuestas de creación y distribución de plazas judiciales entre los distintos TSJ para tratar de alcanzar una situación “ideal” previamente definida. En la primera de ellas, simultáneamente se crean plazas y se redistribuye las actuales, de tal forma que la carga de trabajo en todos los TSJ esté comprendida entre 1.186 y 1.406 asuntos por juez.

En la segunda de ellas, respetamos la situación actual y solo distribuimos la nueva planta entre aquellos TSJ cuya carga de trabajo sea superior a 1.406 asuntos por juez, que corresponde a la carga por juez de Aragón, que es la que tiene mayor carga de los TSJ más eficientes.

Hemos de reconocer que ambas propuestas suponen un incremento considerable de la planta judicial por lo que creemos que se precisaría de varios años para ser ejecutada completamente. Por ello, proponemos que se comience por una primera fase que centre la creación en los TSJ más desfavorecidos (Murcia, Andalucía y Canarias); una segunda fase en los TSJ anteriores más Cataluña y Castilla La Mancha; una tercera con los anteriores más Baleares, Madrid y C. Valenciana; y una cuarta que culmine el proceso, regularizando la planta de los TSJ en función de las circunstancias existentes en ese momento.

Debemos precisar, además, que esta es una aproximación al problema detectado a nivel de TSJ, sin tener en cuenta la situación de cada una de las jurisdicciones. Por ello, para que las conclusiones fueran más precisas, este análisis tendría que descender a la concreta situación de los órganos judiciales a nivel de partidos judiciales y por jurisdicciones.