Capacidad económica y racionalidad de los impuestos: la STC 182/2021 sobre el IIVTNU (Plusvalía Municipal)Plusvalía Municipal

El tema fiscal de actualidad es el Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos del Valor de los terrenos (IIVTNU), comúnmente llamado Plusvalía Municipal, que está obligado a pagar el que transmite una vivienda o un terreno urbano. La razón es que la sentencia del Tribunal Constitucional de 26 de octubre de 2021 – en adelante la STC 182/2021, al fin publicada aquí– declaró inconstitucional el método de cálculo de este impuesto, lo que ha dado lugar a la reforma urgente del mismo por RDL 26/2021 de 9 de noviembre.

La limitación de los efectos retroactivos de la STC ha sido criticada aquí por José María Salcedo, y los efectos del RDL y sus problemas de aplicación temporal explicados aquí por Urbano Álvarez. En este artículo quiero destacar que la STC tiene interés más allá de este caso concreto porque profundiza en los principios constitucionales tributarios y expresamente rectifica su criterio anterior, lo que puede afectar a otros impuestos.

Recordemos que en el art. 31 de la constitución dice que “Todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio”. El problema es que es difícil que los administrados exijan el cumplimiento de estos principios, pues el TC había reconocido un amplio margen de libertad de configuración concreta de los impuestos al Estado, y había limitado a veces la aplicación de los principios al “sistema tributario” en su conjunto, lo que por tanto imposibilitaba su aplicación concreta a un impuesto.

La STC se ocupa sobre todo del principio de capacidad económica, que convierte en el elemento central del sistema impositivo (siendo el de no confiscatoriedad una manifestación del mismo FD 2.a).

Este principio se extiende primero a la determinación del hecho imponible, que ha de tener un fundamento en una riqueza gravable, como se destaca en el Fundamento de Derecho (FD) 3.a). En este se descarta que el IIVTNU pueda fundamentarse en “las plusvalías generadas por las actuaciones urbanísticas”, pues se aplica con independencia de que se hayan realizado este tipo de actuaciones, que además ahora costean los propietarios conforme a la Ley del Suelo. Por tanto el fundamento es la obtención de una renta por aumenta del valor del terreno. Esto tiene como primera consecuencia que no cabe imponer el impuesto cuando no exista aumento de valor real (pues no existe esa renta, como dijo las SSTC 26/2017 y 37/2017) ni tampoco cuando el impuesto absorbe toda esa renta (cuando la cuota es mayor que la ganancia real STC 126/2019). El TC aprovecha para recodar que el principio de no confiscatoriedad no se aplica solo respecto del sistema tributario en su conjunto (como alegaba el Abogado del Estado) sino respecto de cada impuesto (FD 3.c)

La segunda consecuencia, que constituye la verdadera novedad, es que la capacidad económica no se proyecta solo sobre el hecho imponible sino sobre el método de cálculo del impuesto. O dicho de otra forma, el sistema de cálculo tiene que conectar el fundamento del hecho imponible con la base imponible. Hay que destacar que el TC hace referencia en este punto también al principio de “justicia material tributaria” presente en el art. 31 citado. Esta idea se desarrolla en el FD 4 y viene a revocar la doctrina del Auto TC 71/2008 que limitaba la aplicación del principio de capacidad económica al conjunto del sistema y a los tributos esenciales (en particular al IRPF), y admitía los sistemas objetivos de determinación del impuesto con el único límite de la confiscatoriedad.

El TC rechaza esta postura (FD.4. b) y también las declaraciones que se incluyeron en las sentencias de 2017, que subrayaban la amplia libertad del legislador. Dice que el principio de capacidad económica se aplica “en la configuración de cada tributo” y que y obliga “a exigirla en función de la intensidad con que aquella capacidad económica se ponga de manifiesto”. Insiste en el FD.3.b) en que “sólo puede exigirse cuando existe capacidad económica y en la medida -en función- de la capacidad económica”.

Esta idea, sin embargo, no supone la desaparición total del ámbito de decisión de la Administración. Por una parte, dice el TC no funciona por igual en todas las instituciones tributarias, pues lo hace con más intensidad en las obligaciones tributarias principales (frente a las accesorias como los recargos) y en los impuestos (frente a tasas). Pero el “amplio margen de libertad en la configuración de los tributos” que tradicionalmente reconoce el TC, queda sometido a límites. No se impone una estrictísima adecuación a la capacidad económica de cada persona en cada tributo, pero sí que cuando el legislador se aparte de esa conexión lo pueda justificar de manera “objetiva y razonable”. Entre estas justificaciones se incluyen, la reducción del fraude fiscal, la simplificación técnica y también la persecución de otras finalidades de interés público distintas de la recaudación (por ejemplo, impuestos sobre el juego o sobre determinados productos que se consideran perjudiciales).

Finalmente el TC se ocupa de la aplicación de estos principios al IIVTNU en el FD.5. Recordemos que el problema viene de que en este impuesto, hasta la reforma, la base imponible del impuesto se calcula multiplicando el valor catastral del suelo en el momento del devengo por un coeficiente y por el número de años desde la última transmisión. Esto supone una regla imperativa de valoración del incremento del valor, que la STC de 2017 ya declaró inadmisible porque se aplica exista ganancia real o no. El Tribunal da a entender que una regla objetiva de ese tipo podría ser admitida si reflejara la realidad de casi todos los casos, pero no cuando se trata de supuestos no excepcionales. Y señala que en el caso del suelo urbano a partir de la crisis de 2008 los supuestos en los que no existían incrementos no eran excepcionales, citando la STC 59/2017. Esto es desde luego así si tenemos en cuenta la evolución de los precios de la vivienda en los últimos 20 años, como se ve en este gráfico (fuente Tinsa) .

Lo mismo, pero aún más acentuado, sucede si tenemos en cuenta la evolución del precio de suelo en este cuadro con las cifras del Ministerio de Fomento

Aplicando los principios antes vistos a este impuesto dice que al gravar “una concreta manifestación de riqueza, cual es la plusvalía de los terrenos urbanos por el paso del tiempo … le es plenamente aplicable el principio de capacidad económica como fundamento, límite y parámetro de la imposición”. Esto supone por una parte que no se puede gravar cuando no hay incremente patrimonial y por otra que se grave “en función de la cuantía real del mismo.” 

Además, rechaza que el cálculo objetivo tenga en este caso una justificación objetiva y razonable. Por una parte porque no persigue objetivos de control del fraude ni tampoco otros objetivos de política jurídica. Por otra, porque la finalidad de simplificación en la recaudación que se basaba en evitar tener que calcular la ganancia real ha desaparecido desde el momento en que, al no admitirse el gravamen en los supuestos en los que no existe ganancia, ese cálculo es siempre necesario aunque se estableciera un sistema objetivo.

Se trata por tanto de una sentencia importante -más allá de la muy discutible limitación de efectos retroactivos-. Primero,  porque admite que el principio de capacidad económica se aplica a todos los impuestos y no solo al sistema tributario en su conjunto. En segundo lugar, señala que ese principio está relacionado con el de justicia tributaria  y se impone tanto en la definición del hecho imponible -que debe responder al gravamen de una riqueza real- como en el cálculo de la base imponible –exigiéndose una cierta proporcionalidad-. Esto no elimina pero sí limita la libertad del Estado en la configuración de los impuestos, pues aunque no impide la utilización de criterios objetivos, los somete al requisito de la razonabilidad. Esto es fundamental, pues se podrá discutir cuando un sistema judicial es justo, pero no cabe duda de que no será justo si no es racional. Otro tema es si la normativa fiscal actual cumple esos principios, y en particular si lo hace el nuevo RDL 26/2021 (pero eso es otra historia, que trataré en otro artículo).

7 comentarios
    • Segismundo
      Segismundo Dice:

      Muchas gracias Isaac. Estoy totalmente de acuerdo en que el impuesto de Actos Jurídicos Documentados tiene una débilisima base lógica

  1. Daniel Iborra
    Daniel Iborra Dice:

    En un artículo , nada menos que del 14-12-1993“Una manera rápida de eliminar el déficit público: reducir los gastos electorales” ( está completo en  https://hayderecho.com/2017/06/11/25-anos-de-corrupcion-en-espana-en-que-hemos-cambiado/ ) , aclaraba la diferencia entre corrupción estructural y de personas ( o puntual) Esta última es inevitable en las democracias plenas porque responde a actuaciones individuales pero las sociedades avanzadas tienen instrumentos para su corrección. La primera es propia de democracias del tercer mundo en el que se apropian en su provecho los gestores políticos de los recursos de los ciudadanos. En la red clientelar general “hay que incluir los gastos dedicados al control de la educación, la cultura y la información en beneficio de la clase política dirigente. El coste económico del control de estos sectores que sirve para dirigir la sensibilidad de los ciudadanos introduciendo un mensaje continuo en el cuerpo social, que propiciará la decantación de los futuros votantes a la filosofía del partido en el poder y en paralelo el rechazo de las otras opciones políticas competitivas”.”. …“en materia de gastos electorales, queda mucho por podar …y que se genera y crece en sociedades que permiten que se apropie, una clase política y para sus intereses, del dinero de todos, haciendo inútil el esfuerzo de solidaridad colectiva que supone el pago de impuestos “
    A la vista de esta mejora en la doctrina del Tribunal Constitucional sobre los límites en la configuración de los impuestos ¿ Piensas que tienen los contribuyentes alguna opción para que puedan ser declarados inconstitucionales los gastos de los gestores políticos “ para hacer política” en base al artículo 31 .2 de la Constitución Española ?.
    “ El gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos, y su programación y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y economía”

    • Segismundo
      Segismundo Dice:

      Efectivamente en la Hacienda Pública el problema no son solo los ingresos sino también, y muchas veces sobre todo, los gastos. Yo creo que lo que se podría declarar inconstitucional serían normas que otorguen a los poderes públicos una absoluta discrecionalidad en relación a los gastos

  2. Rafael
    Rafael Dice:

    Uan duda, ¿qué significa capacidad económica? ¿En qué consiste? ¿Toda adquisición patrimonial implica aumento de capacidad económica?

    • Segismundo
      Segismundo Dice:

      Es una buena pregunta. En el caso del IIVTNU el propio nombre de impuesto dice a qué se refiere. En el caso de los impuestos por adquisición (como el ITP) quizás se pueda entender que el que compra demuestra capacidad por el mismo hecho de comprar. La idea sería que la utilidad marginal que obtiene con la compra (si no existiera no compraría) se comparte con la comunidad. Per desde luego es discutible (lo sería más en el caso del IVA de bienes de primera necesidad).

  3. O'farrill
    O'farrill Dice:

    “¡Están desatados…..!” me decía hace poco una cartera de Correos abrumada por un montón de requerimientos de Hacienda sólo en mi portal.
    La verdad es que estamos en una situación de precariedad económica que no se podrá remontar porque las intenciones van por otro camino y se está haciendo justo lo contrario de lo que sería una recuperación de nuestra economía, de nuestros recursos y de nuestra riqueza. Nos lo venden como “salvación del Planeta” y nos lo creemos…. Confunden “clima” con contaminación y desde luego no tocan la polución por radiaciones de los nuevos “inventos”. Desconocen los procesos naturales en que la Tierra está inmersa y, ni siquiera la erupción de un volcán de forma incontrolable, les apea de su jactancia y pretenciosidad.
    Dicho ésto como simple desahogo, debemos darnos cuenta de la pequeñez de cualquier ciudadano “soberano” ante su administrador que cuenta con los medios necesarios (leyes, tribunales, funcionarios, tecnologías, dinero y tiempo de sobra) para disuadir de cualquier intento de enfrentarse a él. Sabe que tiene todas las de ganar y se aprovecha de ello.
    En un sistema parlamentario (legislativo) sujeto a intereses partidistas más que al interés de los “soberanos”, donde se confunden desde hace tiempo los “poderes emanados de la soberanía nacional” (incierto), el artº 31 de la C.E. es un ejmplo más de para qué está sirviendo el texto constitucional que -estoy de acuerdo- debería ser el marco jurídico en que apoyar un estado de Derecho, en lugar de servir para “interpretarlo” a conveniencia de cada cual. La trampa está en su redacción y pocos, muy pocos, parecen haberse dado cuenta (“Revisión crítica de la C.E.” en H.D.). Sólo quienes lo hicieron así.
    Un saludo.

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