La insoportable levedad del “deber ser”. Algunas paradojas del derecho. Parte II

Puede consultarse la primera parte de este artículo aquí.

La cantidad: la reputación de la hiperactividad legislativa.

Los antropólogos se remontan a las tribus ancestrales para explicar porque los bebés se apaciguan y se duermen con el movimiento. El movimiento nos hace fuertes y menos atacables frente al enemigo y las alimañas, que nos detectan con más dificultad. La parálisis nos hace vulnerables. Y en un atávico reflejo, como organismo pluricelular, convertimos a la producción normativa, a la oscilación de las reglas, en una unidad de medida de salud social, que pasa a cuantificarse al peso por el número de normas aprobadas (1). Los Gobiernos buscan una goleada normativa sin que tenga mucha importancia el juego ni la forma en que se meten los goles. Utilizando al BOE como instrumento para ejecutar el ancestral instinto de marcar el territorio.

El barullo normativo junto al axioma según el cual el desconocimiento de la ley no exime de su cumplimiento crean una pinza sobre el ciudadano –y por extensión sobre el gestor público y privado- difícil de soportar. La producción legislativa en España se ha multiplicado por cuatro en los últimos 40 años, en la democracia, hasta situarse en alrededor de 12.000 normas anuales de las que en 2018 el 70% del total era normativa autonómica. Doce mil…Una normativa cincelada a tumba abierta en la que caben especímenes de todo tipo. Hasta una Orden Ministerial cuya rubrica o título cuenta con 339 palabras (2).

La sobrerregulación no cabe duda de que introduce una insuperable incertidumbre y desazón en los ciudadanos y operadores, que no tienen clara la norma que se debe aplicar. Además, se ven sometidos al riesgo de lo que los informáticos denominan ataque DDos en los cuales el exceso de peticiones a un servidor hace que caiga y deje de prestar servicios provocando decisiones no conscientes, guiadas por el vértigo. Algo tan evidente como la necesidad de que se pueda prever lo que se puede hacer, esto es, la seguridad jurídica, encuentra su contrapunto y escarmiento   en la reputación –en sentido inverso- del tumulto jurídico.

Porque una ley no es sino un chute de dopamina a una sociedad que se alimenta de estímulos y, por supuesto, a un Gobierno deseoso de hacer muescas en el BOE. Renunciando a comenzar la casa por abajo. Incluso a probar y aprobar reglamentos antes de leyes. Todo producto comercial que se pone en el mercado está sometido a pruebas de resistencia o de efectos. Su aplicación es una constante prueba-error, y un ejercicio de aproximaciones sucesivas. Pero en el caso de las leyes –y en la política en general- se hace, en muchas ocasiones, de forma apodíctica, tomando colinas en la lucha por el relato a través de palabras escritas que dejan una ristra sobre un papel.

Una ley lo aguanta todo. Puede hasta instaurar, como en Star Trek, el motor que funcione con cristales de litio (3). Siempre se pueden modular sus efectos jurídicos, limitándose a darle efectos programáticos o inspiradores. Pero no es acompañada por un estudio de viabilidad previo tras testear su aplicación salvo que obedezca a razones técnicas, que no ocuparán ningún titular. Al contrario de como se hace con los puentes a los que se somete a pruebas de carga antes de ponerlos en funcionamiento o a los medicamentos que se evalúan profundamente antes de comercializarlos. Porque la política como los entrenadores y seductores es resultadista, vive del gol, no del juego, y del número de conquistas. Del número de leyes aprobadas, despreciando la calidad y los matices.

La diarrea y liquidez normativa, eso sí, corre el riesgo de que derive en un ordenamiento al que le suceda como a la viga a la que aludía en su carta Don Quijote a Sancho Panza una vez nombrado gobernador de la Ínsula Barataria. Recordemos sus recomendaciones:

“No hagas muchas pragmáticas y si las hicieras procura que sean buenas y sobre todo procura que se cumplan. Porque las pragmáticas que no se guardan, lo mismo es que si no existiesen, antes da a entender que el príncipe que tuvo la discreción y autoridad para ejercerlas, no tuvo valor para hacer que las guardasen. Y las leyes que atemorizan y no se ejecutan vienen a ser como la viga (rey de ranas) que al principio las espanta y con el tiempo la menospreciaron y se subieron a ella …”

Pocas leyes. Pero de cumplimiento escrupuloso, recomienda el viejo hidalgo no tan loco. Justo lo contrario del mundo jurídico que habitamos. La estabilidad es un elemento esencial para un ciudadano que no sólo quiere que cuando llamen a la puerta por la noche sea el lechero, sino que cuando actúa de buena fe en un determinado sentido no corra ningún riesgo. Resultaría ridículo e inaceptable que un equipo de un ayuntamiento cambiara al peso la dirección de las calles e iniciará obras sin prever la necesidad de garantizar en el periodo transitorio el flujo de automóviles. O que no se sepa cuál es el sentido de la circulación en una avenida. Igual que cuando se enfila desde Madrid la carretera de Barcelona uno espera encontrarse al cabo de 350 kilómetros con Zaragoza, también el buen padre de familia espera una normativa estable, sopesada y decantada jurisprudencialmente, lo que requiere un no desdeñable número de años.

Pero las reglas de comportamiento y circulación en el mundo físico no son las mismas que en el virtual, soportado por las ficciones, que crea o pretende crear el Gobierno de turno a través del derecho. Y en que los daños son mucho menos perceptibles. No es baladí que en español no exista la palabra que defina “empeorar algo intentando mejorarlo”. Se deja al alemán el término “Verschlimmbessern”, y al japonés el término “tsundoku”, ese montón de libros que compraste alguna vez pero que no has leído, como las ingentes leyes existentes, aunque inútiles, cuyo conocimiento además se desconoce.

El vértigo del cambio, las experiencias y la adrenalina prevalecen. A pesar de que resulta evidente que es insoportable que cualquier estructura de funcionamiento se sustente sobre un constante replanteamiento de criterios e indicaciones, lo que sencillamente lleva a que no se sepa lo que está vigente y lo que se debe aplicar. Algo inaguantable para el usuario, sea ciudadano o gestor público. La certeza y seguridad se rinde, pues, ante el genotipo de dejar legado y ante una sociedad adicta a las emociones. Las paradojas ya las anticipo Maquiavelo: el gobernante tiene que ser a la vez querido y temido y, como rezan las reglas del poder, debe ser imprevisible.

NOTAS

1. Alguien de tanto prestigio como Soledad Gallego Díaz publicaba el 7 de enero de 2018 lo siguiente reivinicando la necesidad de activar la producción legislativa:

La parálisis que sufre la vida política española es consecuencia de una estrategia definida por el partido en el Gobierno y por su presidente. En lo que va de legislatura, el PP ha hecho aprobar 14 proyectos de ley, 9 de ellos obligadas trasposiciones de directivas europeas, y 5, consecuencia de los Presupuestos, una cifra minúscula si se compara con los 45 proyectos de ley que envió el PSOE al Congreso en el primer año de mandato de Rodríguez Zapatero. Es cierto que el PP no dispone de mayoría parlamentaria, pero a los 15 meses del primer Gobierno de José María Aznar, que necesitó el apoyo de Convergència i Unió, ya se habían aprobado 50 nuevas leyes.

Por su parte pocos días antes el  Boe del 30 de diciembre de 2017 había publicado las siguientes disposiciones, como fue recogido en el blog de Hay Derecho:

“Disposiciones Generales” del BOE del sábado 30 de diciembre de 2017 aparecen publicados, entre otros (http://www.boe.es/boe/dias/2017/12/30/ ): Dos (2) decretos-leyes, uno con entrada en vigor el día de su publicación y otro el 3 de enero. Cuatro (4) decretos por los que se modifican los 4 grandes reglamentos generales que desarrollan la Ley General Tributaria: todos con entrada en vigor el día 1 de enero (que es festivo para la mayoría de los mortales). Dos (2) decretos por los que se modifican varios reglamentos de los principales impuestos (tanto directos como indirectos), con entrada en vigor el 1 de enero. Dos (2) órdenes ministeriales del Ministerio de Hacienda y Función Pública, con entrada en vigor el 31 de diciembre. Otros siete (7) decretos,  cuatro (4) órdenes ministeriales y dos (2) resoluciones, de diversa procedencia estatal, más  una (1) ley autonómica

En el mismo blog se señalaba que pocas semanas antes el Consejo de Ministros del 7 de diciembre de 2017se aprobó el Plan Anual Normativo de la Administración General del Estado para el año 2018 , en el que se nos anuncia, como si fuera una “buena nueva” “que debería llenarnos de alegría”, que en ese año que acababa de comenzar se  prevé la aprobación de 287 (doscientas ochenta y siete) normas.

2. Traído a colación por el impagable J R Chaves: Orden HAC/1276/2019, de 19 de diciembre, por la que se modifican la Orden de 18 de noviembre de 1999, por la que se aprueban los modelos 123, en pesetas y en euros, de declaración-documento de ingreso y los modelos 193, en pesetas y en euros, del resumen anual de retenciones e ingresos a cuenta sobre determinados rendimientos del capital mobiliario del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y sobre determinadas rentas del Impuesto sobre Sociedades y del Impuesto sobre la Renta de no Residentes, correspondiente a establecimientos permanentes, y los modelos 124, en pesetas y en euros, de declaración-documento de ingreso y los modelos 194, en pesetas y en euros, del resumen anual de retenciones e ingresos a cuenta de los citados Impuestos derivados de la transmisión, amortización, reembolso, canje o conversión de cualquier clase de activos representativos de la captación y utilización de capitales ajenos, la Orden EHA/3895/2004, de 23 de noviembre, por la que se aprueba el modelo 198, de declaración anual de operaciones con activos financieros y otros valores mobiliarios, la Orden EHA/3300/2008, de 7 de noviembre, por la que se aprueba el modelo 196, sobre rendimientos del capital mobiliario y rentas obtenidos por la contraprestación derivada de cuentas en toda clase de instituciones financieras, la Orden EHA/3377/2011, de 1 de diciembre, por la que se aprueba el modelo 193 de resumen anual de retenciones e ingresos a cuenta sobre determinados rendimientos del capital mobiliario, la Orden HAP/2118/2015, de 9 de octubre, por la que se aprueba el modelo 280, “Declaración informativa anual de Planes de Ahorro a Largo Plazo”, la Orden HAP/2250/2015, de 23 de octubre, por la que se aprueba el modelo 184 de declaración informativa anual a presentar por las entidades en régimen de atribución de rentas, y la Orden HAP/1695/2016, de 25 de octubre, por la que se aprueba el modelo 289, de declaración informativa anual de cuentas financieras en el ámbito de la asistencia mutua
3. Sin ir más lejos el entonces presidente Menem aseguró en 1996 que desde una plataforma en Argentina se iba a poder llegar al espacio y desde ahí a Japón en una hora y media

José López Calvo

Jose Lopez Calvo es doctor en Derecho y Administrador Civil del Estado. Ocupa puestos directivos desde hace más de veinte años en la Administración pero sus opiniones en este blog son exclusivamente personales