El declive de la acción normativa del Estado

En fechas recientes, Juan Mora Sanguinetti, colaborador de este blog, ha puesto de manifiesto con interesantes datos la cuestión de la complejidad del marco regulatorio en España

En dicho artículo, Mora Sanguinetti ponía de relieve la creciente pérdida de protagonismo o de liderazgo estatal en la producción normativa de la siguiente manera: “Solo en el año 2020 se publicaron nada menos que 12.250 normas nuevas… En 1979 el Estado central aprobaba un 88,6 % de todas las nuevas normas. En 2020 aprobó tan solo el 15,7 % del total, frente a un 78,7 %, de las Comunidades autónomas”.

Por tanto, de esas 12.250 normas nuevas del año 2020, el Estado aprobó 1923 disposiciones y de estas once fueron leyes, tres fueron leyes orgánicas, treinta y nueve fueron decretos-leyes y una de ellas real decreto legislativo, lo que ofrece un total de cincuenta y cuatro normas con rango y fuerza de ley, es decir, un 2,8% del total de disposiciones aprobadas por el poder estatal.

Estos números ponen de manifiesto que el legislador estatal no parece ser en cantidad el poder normativo principal en España. Es cierto que gran parte de su producción normativa tiene el carácter de normativa básica, sobre cuyas características y su impacto en la normativa autonómica no es preciso extenderse, siendo también muy relevante el conjunto de disposiciones que se aprueba para incorporar al ordenamiento interno el Derecho de la Unión Europea, cuya trasposición, en muchas ocasiones, se efectúa por las instancias estatales.

De hecho, en una reciente nota de prensa la Oficina del Parlamento Europeo en España publicaba una noticia según la cual “El 51% de las leyes aprobadas en España en 2021 deriva de directrices y decisiones europeas”. Dicha nota de prensa indicaba que, entre enero y el 17 de diciembre de 2021, el Congreso de los Diputados había aprobado un total de 55 leyes, de las que veintiocho derivaban de una forma u otra de las decisiones adoptadas en Bruselas. De estas veintiocho, once procedieron a la trasposición de directivas, en tanto que las diecisiete restantes derivaron de recomendaciones, orientaciones, programas o iniciativas emanadas del Consejo, Comisión o Parlamento Europeo o de otras instituciones comunitarias.

Estas cifras ponen de manifiesto que el Estado dedica más de la mitad de sus esfuerzos normativos a la tramitación y, en su caso, aprobación de normas legales relacionadas con el Derecho de la Unión Europea. Siendo usualmente las disposiciones europeas normas que precisan de alguna labor de incorporación de sus reglas y previsiones a nuestro ordenamiento, llama poderosamente la atención el modo en que, en más ocasiones de las que sería deseable, se efectúa dicha tarea de manera poco adecuada -véase, entre otros ejemplos, el dictamen del Consejo de Estado n.º 878/2021 y las críticas en él vertidas a la defectuosa tramitación de la norma proyectada, dedicada a la transposición de directivas de la Unión Europea en las materias de bonos garantizados, distribución transfronteriza de organismos de inversión colectiva, datos abiertos y reutilización de la información del sector público, ejercicio de derechos de autor y derechos afines aplicables a determinadas transmisiones en línea y a las retransmisiones de programas de radio y televisión, y exenciones temporales a determinadas importaciones y suministros .

Ante esta situación cabe legítimamente preguntarse acerca de las causas, en unas ocasiones, de los retrasos en la tramitación de normas de obligada trasposición y, en otros momentos, de la perceptible desidia o dejadez en el ejercicio de la iniciativa legislativa que constitucionalmente corresponde al Gobierno, conforme al artículo 87 de la Constitución.

Y, más aún, cabe preguntarse por la aparente desaparición de algunos ministerios en la génesis misma de dicha iniciativa normativa. Hace ya tiempo que se advierte el creciente protagonismo de los llamados departamentos “económicos”, como el Ministerio de Hacienda, en dichas tareas de producción normativa, al tiempo que se aprecia la creciente pérdida de protagonismo de otros clásicos departamentos, como el de Justicia, incluso en relación con cuestiones tan relevantes como la tramitación de proyectos normativos que han afectado a los derechos de los ciudadanos, como el proyecto de Ley Orgánica de Garantía Integral de la Libertad Sexual, que incluye una importante reforma del Código Penal.

En lo que llevamos de legislatura, el Ministerio de Justicia ha abordado algunas cuestiones que, más tarde o más temprano, acabarán teniendo reflejo en el BOE, como la esperada reforma completa del proceso penal español; pero el modo de abordar dicha reforma no ha sido en este caso el más acertado, sin previsión económica conocida para modificar el modo de organización de la instrucción del proceso penal, otorgándola a un Ministerio Fiscal carente de medios personales y materiales, entre otros defectos apreciables.

Junto a esa archivada  iniciativa se encuentra la triada de anteproyectos “eficientes” en materia organizativa, procesal y tecnológica de la Administración de Justicia, que progresan de manera lenta por las tripas de la Administración estatal, en ocasiones con severísimas críticas -puede verse, por ejemplo, el informe del Consejo General del Poder Judicial sobre el Anteproyecto de Ley de medidas de eficiencia procesal del Servicio Público de Justicia, disponible aquí.

En suma, hasta la fecha, la producción normativa de este ministerio no merece ni un aprobado por parte de los operadores jurídicos y las instituciones que participan en la tramitación de los proyectos normativos que alumbra. Pueden existir diversas razones para la situación descrita. Quizá, entre otras más apreciables en un análisis superficial, puedan aventurarse otros motivos, relacionados con cuestiones alejadas de la producción normativa.

Cabe recordar que en lo más crudo de la primera ola de la pandemia causada por el COVID-19, mientras se adoptaban las primeras disposiciones de declaración del estado de alarma y comenzaban a aplicarse, se procedió a la modificación casi inmediata del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declaraba aquél, por medio del Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo, a fin de, entre otros extremos, excepcionar del régimen general de suspensión de la tramitación de todos los procedimientos administrativos a aquellos que estuviesen “referidos a situaciones estrechamente vinculadas a los hechos justificativos del estado de alarma, o que sean indispensables para la protección del interés general o para el funcionamiento básico de los servicios”.

En solo tres días, la Subsecretaría de Justicia dio luz verde a la Resolución de 20 de marzo de 2020, por la que se acordaba la reanudación del procedimiento para solicitar y conceder la Gracia del Indulto, por entender que concurría en dichos procedimientos el referido interés general.

Por tanto, mientras se decretaba el estado de alarma y la Administración de Justicia quedaba prácticamente paralizada, el Ministerio de Justicia, que ni siquiera fue uno de los departamentos a los que se atribuyó la coordinación de la acción estatal durante la pandemia, se encomendó a la tramitación de indultos, con el resultado sobradamente conocido. Luego esa inacción motivó la adopción de medidas cuestionables en su “eficiencia”, como la habilitación procesal del mes de agosto, aunque contara con el apoyo de los representantes de los consejos generales de la abogacía y la procura.

En definitiva, la escasa participación, y el correlativo protagonismo decreciente en la acción normativa estatal de un otrora pujante ministerio como fue el de Justicia en el pasado, puede insertarse en el decreciente papel del Estado como motor normativo en España; pero existen, al tiempo, otras causas como las apuntadas que ponen de manifiesto la existencia de prioridades diferentes a la tramitación y aprobación de normas que mejoren realmente el estado de la Administración de Justicia en España y, por consiguiente, la mejor tutela de los derechos del conjunto de los ciudadanos.

Tal vez el nuevo equipo ministerial sí esté a la altura de lo que la ciudadanía espera de un ministerio señero como el de Justicia.