La (¿irreversible?) descomposición de lo público

“Todo acaba, todo termina.

No dura siempre el mismo sol ardiente en el mismo cielo azul”

(José Hierro, Poesías completas 1947-2003, Visor, 2017, p. 255)

Este artículo es una entrada publicada en el blog “La Mirada Institucional” disponible aquí.

Preliminar

Los datos de contexto más inmediato nos muestran algunas señales de alarma. Pero, no les oculto que no me interesan demasiado ahora: son mera sintomatología de una enfermedad mucho más profunda. Que el Índice de Transparencia Internacional sobre la percepción de la corrupción en 2021 nos haga bajar dos escalones y nos sitúe en el puesto 14 de la UE, es preocupante (por debajo de la media); pero no pasa tampoco de mero síntoma. Lo mismo se puede afirmar del reciente Democracy Index editado por The Economist que, sin perjuicio de las inteligentes objeciones que plantea Carlos Sánchez en su artículo dominical en El Confidencial, desciende a la democracia española al segundo escalón, fuera ya de los sistemas políticos más consistentes. Estas son noticias de inmediatez, siempre interesantes y que tantos comentarios mediáticos levantan, pero ofrecen solo una parte del problema.

Lo que aquí sigue, es una mirada personal e incompleta. Hay momentos en que cabe transcender de lo inmediato e intentar, al menos, analizar el presente y el futuro con una lente más amplia, que nos permita identificar los movimientos sísmicos que realmente se están produciendo en nuestro panorama público-institucional, y sobre todo hacer un ejercicio de prospectiva sobre cuáles serán sus hipotéticos efectos. Esa mirada es necesaria, aunque nos incomode, disguste y perturbe, pues –al menos en mi caso y tras más de cuatro décadas trabajando desde y sobre lo público- se detecta un deterioro profundo del ecosistema público, que comienza a ofrecer síntomas evidentes (más allá de los índices expuestos) de descomposición. Lo grave de la situación no es tanto el presente, que lo es, sino especialmente el futuro; pues el deterioro del actual sistema político-administrativo en España tendrá inevitables consecuencias devastadoras sobre el futuro del país y de sus próximas generaciones. La pandemia ha consolidado (aunque venía de lejos) una forma de hacer política y de gestionar lo público basada en la contingencia (a veces chapucera) y en la inmediatez. Hay síntomas muy preocupantes de ineptitud política e ineficacia gestora, amén de dispendio constante de recursos públicos, ahora “abundantes” (por las vacaciones de las reglas fiscales, el endeudamiento y los fondos europeos) y dentro de poco escasos (por los planes de reequilibrio que habrá que aprobar). Y, en ese momento, no muy lejano, aflorarán crudamente los males nunca resueltos.

Una sintomatología (incompleta) del estado de descomposición de lo público en España

Estas son algunas muestras evidentes del estado de descomposición de lo público en este país llamado España y en todos sus niveles territoriales de gobierno:

a) No funciona (nunca lo ha hecho) el principio de separación de poderes: las instituciones de control están capturadas por el clientelismo partidista. No cumplen, o lo hacen de forma muy insatisfactoria, las misiones existenciales que tienen asignadas. No hay contrapesos efectivos, ni frenos institucionales del poder. Y sin ellos, ya se sabe: los atropellos son constantes.

b) El sistema político institucional está devastado, sin legitimidad; en hundimiento imparable.

c) El Parlamento es una institución sin pulso que ha cedido graciosamente su potestad legislativa al Ejecutivo, que “legisla” excepcionalmente sin freno ni control. El ruido parlamentario es un insulto a la inteligencia.

d) Los partidos políticos ya no son lo que eran, están adosados al poder. Alejados de la ciudadanía, son ya partidos de cargos públicos. Viven en el poder o esperando alcanzarlo.

e) Hay un connivencia espuria entre política gubernamental y sindicalismo del sector público, para defender el statu quo y paralizar de facto cualquier transformación de lo público que altere sus recíprocos intereses endogámicos.

g) Disponemos de élites políticas de muy baja calidad y liderazgos efectivos inexistentes. La política no sabe gobernar con mirada estratégica, vive atada a la contingencia. Solo quieren ganar elecciones para estar en el Gobierno. No para hacer realmente la vida más feliz a la ciudadanía ni resolver los grandes problemas siempre pendientes. Las decisiones incómodas se aplazan eternamente.

h) La política actual está preñada de impotencia, sectarismo, fragmentación y polarización. Notas apropiadas para el triunfo (ya se anuncia) de las políticas populistas y de la pura demagogia. Las redes sociales fomentan una ciudadanía cada vez más ignorante que se mueve principalmente por estímulos primarios. El debate se ha enterrado. La deliberación apenas existe.

i) Todo se fía en política a una comunicación política de baratija, que vende discursos autocomplacientes que nada tienen que ver con la realidad, y que la ciudadanía ya no compra.

j) No hay alineamiento real entre política y gestión. La realidad público-institucional vive en compartimentos estancos y con muy baja interacción. Desconfianza recíproca y aislamiento.

k) Las políticas se cuartean en estructuras de gobierno multinivel descoordinadas y hasta cierto punto anárquicas, con costes elevadísimos de transacción. No funciona la Gobernanza. El Estado es un conglomerado de estructuras territoriales adosadas que hacen lo mismo (isomorfismo) o se diferencian en la nimiedad absurda y desconcertante (Covid19).

l) Internamente los gobiernos se fragmentan en compartimentos estanco (silos) que apenas interactúan entre sí, agravado por estructuras de gobiernos de coalición con lógicas internas disgregadoras y contradictorias. Sin cultura de coalición. Los ministerios “legislan” sobre “su negociado”, dando lugar, por ejemplo, a disparatados complejos normativos incoherentes y absurdos en su aplicación al sector público (Ley 20/2021 y RDL 32/2021).

ll) La alta administración está colonizada por la política, sin resquicio alguno a la profesionalización efectiva. España es uno de los países de la UE con mayor politización de la Administración (que alcanza decenas de miles de niveles orgánicos de responsabilidad).

m) Las Administraciones públicas no son tractoras de (casi) nada, son máquinas repartidoras de recursos públicos ya tasados (pensiones, retribuciones a empleados) o discrecionalmente distribuidos por medio de subvenciones, ayudas o contratos públicos, frecuentemente dirigidas por criterios clientelares o hacia grandes empresas, despachos y consultoras.

n) La transformación digital está empeorando los servicios públicos, con abandono de la atención ciudadana y afectación brutal a la brecha digital. No hay una transición ordenada.

ñ) El sector público está perdiendo a marchas forzadas capacidad ejecutiva viéndose cada vez más obligado a echarse en manos de un sector privado que ve en lo público un nicho de negocio de proporciones incalculables (algo que ya se visualiza con los fondos europeos).

o) La Agenda 2030 sigue sin calar, convertida en un marchamo publicitario (desarrollo sostenible), sin aplicación efectiva. Los ODS son, en buena medida, elementos decorativos. Las instituciones sólidas del ODS 16 se están transformando en instituciones gaseosas. Nadie (o muy pocos) se cree nada: ni la integridad, ni la transparencia, ni la participación.

p) Las Administraciones Públicas son organizaciones del pleistoceno. No se trabaja por proyectos, se dispone de estructuras rígidas e inadaptadas, que nadie quiere tocar. El sector público empresarial sigue siendo, en buena medida, la cueva de Alí Baba de lo público.

q) Las AAPP están perdiendo su (escaso) talento interno por las jubilaciones masivas. Y nadie piensa en cómo rehacerlo. La Administración se descapitaliza a marchas forzadas. Los recursos humanos del sector público son el gran nudo. Irresoluble.

r) El declive del mérito y la capacidad es absoluto en el acceso. Las oposiciones libres son ya casi anecdóticas porcentualmente. Las Ofertas de empleo público, en buena parte mentira. Las RPT instrumentos rígidos y obsoletos.

t) El aplantillamiento automático (sin pruebas reales de acceso) de centenares de miles de plazas fruto de una política populista y demagógica de pretendido combate contra la temporalidad, comportará muy bajos estándares profesionales en las próximas décadas. Se han dado un tiro en la cabeza. Sin conocimiento interno, la dependencia del mercado será total. No puede haber conocimiento (talento) cuando no se exige en el acceso. No se crea por generación espontánea

u) Sigue el reinado absoluto de la libre designación y la aplicación pésima de los sistemas de concurso. Los RRHH del sector público son compartimentos estancos e incomunicados. Es la cañería principal por donde se van los mayores costes de ineficiencia del sector público (también en el docente y sanitario) por incapacidad estratégica y de gestión.

v) Ni hay evaluación del desempeño, ni carrera profesional efectiva, ni Dirección Pública Profesional. Los valores públicos juegan en retirada en un bastardo empleo público, contaminado hasta los tuétanos por la impronta laboral. La función pública (servicio público) ha dejado paso a la centralidad del empleado público, que de forma espuria y perversa se convierte en el centro endógeno de lo público.

x) La ciudadanía (la persona), por tanto, ya no está en el centro de las políticas (solo de boquilla), que se han convertido en endogámicas (garantizar el statu quo y los intereses endógenos y exógenos cruzados). No hay nadie ya que defienda al ciudadano. La digitalización lo hace aún más vulnerable.

y) Un país que es incapaz de promover reformas y transformación si no nos las exige la UE (que siempre procuramos orillar), es un fracaso colectivo. No dispone de visión ni proyecto.

z) El interés general se ha convertido en un eufemismo formal, pues está dando paso a una privatización creciente de lo público, tanto por los partidos políticos, por el sindicalismo del sector público, por un empleo público en zona de confort, así como por las grandes empresas que se benefician de todas las carencias indicadas. Los demás, a pasar por caja.

Final

Quienes sean finos analistas del pasado, presente y futuro del sistema público objetarán al planteamiento anterior muchas limitaciones y una mirada muy cargada de elementos disfuncionales, sin poner el acento en lo positivo. No lo negaré. Tampoco pido que se comparta, sino que sirva de elemento de reflexión. Cada uno es hijo de su pasado y de sus obsesiones. También se objetará que muchas de esas taras detectadas son globales, fruto de una sociedad en proceso de aceleración y descomposición permanente, y con unos retos o desafíos comunes. Esto es verdad, al menos parcialmente, pero en España se multiplican esas patologías por factores endógenos nunca bien analizados. O simplemente preteridos u olvidados.

Ross Douthat, en un libro editado en 2021, ponía el foco en cuatro notas que identificaban a la actual sociedad decadente: estancamiento, esterilidad, esclerosis y repetición. Las cuatro notas se reiteran de forma clara en el caso español y en todos sus ámbitos territoriales de gobierno, si bien en nuestro caso incrementan sus efectos hasta multiplicarse. Y no parece haber absolutamente nadie con capacidad de decisión y liderazgo en el ámbito de lo público que quiera darle la vuelta a este estado de cosas.

Hay, además, un modo de entender lo público enquistado, viejo y dominado por un conjunto de vicios innatos que proceden de la particular concepción de hacer política en España desde tiempos inmemoriales (herencia decimonónica), preñada de clientelismo y pegada a las ubres de los presupuestos públicos como fuente de absorción y reparto “de poder” (ahora incrementada la leche de la vaca con la gestión de fondos europeos, que corre el riesgo de transformarse en un enorme fiasco). Ahí y no en otro sitio están nuestras grandes dolencias. Las de siempre. Las que nadie quiere resolver, porque “siempre se ha hecho así”. El peso de las mentalidades (o de las patologías heredadas) es inmenso. Y ni siquiera las admoniciones permanentes de la UE sirven para mucho. Entran por un oído y salen por otro. Estamos instalados en el reino de la impostura y de la mentira, en el que la mala política abunda cada vez más y la burocracia empieza a dar muestras evidentes de esterilidad, y ambas tendencias se retroalimentan a sí mismas en ese espacio cerrado que es lo público, en plena era de Gobierno Abierto. Nada es como debiera ser, todo son apariencias. Se vive de vender humo. O, en su defecto, de trampear.  Así, hasta que el toldo se derrumbe. Nada es eterno, tampoco los sistemas público-institucionales.

Rafael Jimenez Asensio

Doctor en Derecho por la Universidad del País Vasco/Euskal Herriko Unibertsitatea (1988). Actualmente es Socio del Estudio de Sector Público SLPU y Catedrático de Universidad (acreditado) en la Universidad Pompeu Fabra, donde imparte docencia de “Organización Constitucional del Estado” en el Grado de Filosofía, Política y Economía, que se imparte conjuntamente por las Universidades Pompeu Fabra, Carlos III y Autónoma de Madrid.
Ha sido Letrado del Gobierno Vasco (1981-85), Jefe de Estudios del IVAP (1985-1992), Profesor Titular de Derecho Constitucional de la UPV/EHU (1993-1998), Letrado del CGPJ (1999-2001); Catedrático de Derecho Constitucional en ESADE, URL (2001-2004), Director de los Servicios Jurídicos del Ayuntamiento de Barcelona (2004-2007) y Director de la Fundación Democracia y Gobierno Local (2010-2012). Ha desarrollado tareas de Consultor Internacional sobre reformas institucionales en varios países con el BID, CLAD, FIIAPP, OCDE y Banco Mundial