La regulación de las profesiones sanitarias (I): la titulación

Existen pocas dudas acerca de la relevancia de las profesiones sanitarias. Su directa relación con la salud de las personas las hace indispensables, de lo que puede seguirse que su regulación ha de acompasarse con la evolución constante de las Ciencias Salud, debiendo estar permanente actualizada.

En consonancia, la regulación de los planes formativos de las diferentes profesiones y sus especialidades, así como su formación continuada, entre otros extremos, ha de avanzar al tiempo que lo hacen las diferentes profesiones en sus conocimientos teóricos y aplicados. Hasta cierto punto, carece un tanto de lógica que algunas de las apuntadas cuestiones se atasquen o ralenticen en el plano normativo pero, al tiempo, se amplíe la cobertura de las necesidades sanitarias de todo orden en el marco del Estado social propio de España y la Unión Europea.

Ya Niklas Luhmann advirtió sobre los límites del Derecho en relación con las demandas y las decisiones de la Política, pero esa cuestión no es objeto de las presentes líneas. Sí cabe apuntar, en cualquier caso, que es labor de la política canalizar las demandas sociales para, tras el pertinente examen -análisis coste-beneficio, relación entre las diferentes demandas y prioridades de la acción pública, impacto presupuestario, entre otros-, articular normativamente las seleccionadas que, por definición, no pueden ser todas aquéllas. Y no solo porque, como es sabido, nada es gratis, sino porque no toda demanda social es igualmente atendible por los poderes públicos.

Siguiendo con esta línea de consideraciones, puede entenderse, sin especial dificultad, que las demandas de las profesiones sanitarias, por su íntima conexión en nuestro país con la prestación del servicio público de salud por las Comunidades Autónomas y el Estado, son de aquellas que han de ser especialmente examinadas y, en su caso, atendidas, por los poderes públicos competentes.

Las profesiones sanitarias se regulan en la Ley 44/2003, de 21 de noviembre, de ordenación de las profesiones sanitarias, pudiendo acudir aún, entre otras disposiciones, a los vetustos artículos 2, 6 y 7 de la LOPS (así como también a su disposición adicional séptima que atribuye el carácter de profesionales sanitarios a determinados colectivos) para encontrar la relación de estas profesiones en España (junto a ellas están regulados los profesionales del área sanitaria de formación profesional, artículo 3 LOPS).

En particular, el artículo 2 dispone:

Artículo 2. Profesiones sanitarias tituladas.

1. De conformidad con el artículo 36 de la Constitución, y a los efectos de esta ley, son profesiones sanitarias, tituladas y reguladas, aquellas cuya formación pregraduada o especializada se dirige específica y fundamentalmente a dotar a los interesados de los conocimientos, habilidades y actitudes propias de la atención de salud, y que están organizadas en colegios profesionales oficialmente reconocidos por los poderes públicos, de acuerdo con lo previsto en la normativa específicamente aplicable.
2. Las profesiones sanitarias se estructuran en los siguientes grupos:
3. a) De nivel Licenciado: las profesiones para cuyo ejercicio habilitan los títulos de Licenciado en Medicina, en Farmacia, en Odontología y en Veterinaria y los títulos oficiales de especialista en Ciencias de la Salud para Licenciados a que se refiere el título II de esta ley.
4. b) De nivel Diplomado: las profesiones para cuyo ejercicio habilitan los títulos de Diplomado en Enfermería, en Fisioterapia, en Terapia Ocupacional, en Podología, en Óptica y Optometría, en Logopedia y en Nutrición Humana y Dietética y los títulos oficiales de especialista en Ciencias de la Salud para tales Diplomados a que se refiere el título II de esta ley.
5. Cuando así resulte necesario, por las características de la actividad, para mejorar la eficacia de los servicios sanitarios o para adecuar la estructura preventiva o asistencial al progreso científico y tecnológico, se podrá declarar formalmente el carácter de profesión sanitaria, titulada y regulada, de una determinada actividad no prevista en el apartado anterior, mediante norma con rango de ley.

Conforme a lo establecido en la Ley 10/1986, de 17 de marzo, sobre odontólogos y otros profesionales relacionados con la salud dental, tienen carácter de profesión sanitaria la de protésico dental y la de higienista dental.

4. En las normas a que se refiere el apartado 3, se establecerán los procedimientos para que el Ministerio de Sanidad y Consumo expida, cuando ello resulte necesario, una certificación acreditativa que habilite para el ejercicio profesional de los interesados.

Cabe calificar de “vetustos” a los indicados artículos 2, 6 y 7 de la LOPS porque siguen pivotando en la regulación de tales profesiones sobre la distinción entre licenciados y diplomados, ampliamente superada por la adaptación del ordenamiento nacional al Plan Bolonia, fruto de la cual fue la insuficiente introducción de la disposición adicional undécima en la LOPS (“Las referencias que en esta ley se hacen a los licenciados y diplomados sanitarios se entenderán realizadas también a los graduados universitarios, de acuerdo con la normativa de ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales”) por el Real Decreto-ley 9/2011, de 19 de agosto, de medidas para la mejora de la calidad y cohesión del sistema nacional de salud, de contribución a la consolidación fiscal, y de elevación del importe máximo de los avales del Estado para 2011.

Precisamente en el empleo por esa disposición adicional del adverbio “también” podría adivinarse que en 2011 se pensaba en la adición del título de graduado a los de licenciados y diplomados; la evolución ha demostrado que esa convivencia ha tornado en sustitución.

El tratamiento de esta cuestión también obligaría a tener en consideración el artículo 13.2 (Cuando así se estime necesario, para conseguir una mayor adecuación de la formación de los profesionales a las necesidades del sistema sanitario, a los avances científicos y técnicos, o a las disposiciones de la Comunidad Europea, el Ministro de Sanidad y Consumo podrá, previo acuerdo de la Comisión de Recursos Humanos del Sistema Nacional de Salud, instar al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte para que inicie el trámite de establecimiento de nuevos títulos o de revisión e incorporación de nuevas áreas de conocimiento en las directrices generales de los planes de estudio que correspondan).

Pero es que, además, la propia LOPS prevé la adaptación de su régimen a la regulación de los títulos que contenga la legislación universitaria.

En concreto, en su disposición transitoria tercera, que se dedica a la “Definición y estructuración de las profesiones sanitarias y de los profesionales del área sanitaria de formación profesional”, se establece que “los criterios de definición y estructuración de profesiones sanitarias (…) que se contienen en los artículos 2 y 3 de esta ley se mantendrán en tanto se lleve a cabo la reforma o adaptación de las modalidades cíclicas a que se refiere el artículo 88 de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, para su adecuación al espacio europeo de enseñanza superior”. A lo que añade que, “una vez producida dicha reforma o adaptación, los criterios de definición de las profesiones sanitarias (…) y de su estructuración serán modificados para adecuarlos a lo que se prevea en la misma”.

Cuando se aprobó la LOPS, el artículo 88 de la LOU mantenía su redacción original, según la cual:

2. No obstante lo dispuesto en el artículo 37, y con el fin de cumplir las líneas generales que emanen del espacio europeo de enseñanza superior, el Gobierno, previo informe del Consejo de Coordinación Universitaria, establecerá, reformará o adaptará las modalidades cíclicas de cada enseñanza y los títulos de carácter oficial y validez en todo el territorio nacional correspondiente a las mismas.

Cuando estos títulos sustituyan a los indicados en el citado artículo 37, el Gobierno, previo informe del Consejo de Coordinación Universitaria, determinará las condiciones para la homologación de éstos a los nuevos títulos, así como para la convalidación o adaptación de las enseñanzas que los mismos refrenden.

Dicho artículo 37, por su parte, establecía:

Artículo 37. Estructura de las enseñanzas.

Los estudios universitarios se estructurarán, como máximo, en tres ciclos. La superación de los estudios dará derecho, en los términos que establezca el Gobierno, previo informe del Consejo de Coordinación Universitaria, y según la modalidad de enseñanza cíclica de que se trate, a la obtención de los títulos de Diplomado universitario, Arquitecto Técnico, Ingeniero Técnico, Licenciado, Arquitecto, Ingeniero y Doctor, y los que sustituyan a éstos de acuerdo con lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 88.

Pero tras la reforma de la LOU llevada a cabo por la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril, este artículo 37 dispone que Las enseñanzas universitarias se estructurarán en tres ciclos: Grado, Máster y Doctorado. La superación de tales enseñanzas dará derecho, en los términos que establezca el Gobierno, previo informe del Consejo de Universidades, a la obtención de los títulos oficiales correspondientes.

Por su parte, el artículo 88 establece lo siguiente:

Artículo 88. De las enseñanzas y títulos y de la movilidad de estudiantes.

1. A fin de promover la más amplia movilidad de estudiantes y titulados españoles en el espacio europeo de enseñanza superior, el Gobierno, previo informe del Consejo de Universidades, adoptará las medidas que aseguren que los títulos oficiales expedidos por las universidades españolas se acompañen del suplemento europeo al título.
2. Asimismo, el Gobierno, previo informe del Consejo de Universidades, establecerá las normas necesarias para que la unidad de medida del haber académico, correspondiente a la superación de cada una de las materias que integran los planes de estudio de las diversas enseñanzas conducentes a la obtención de títulos de carácter oficial y validez en todo el territorio nacional, sea el crédito europeo.
3. El Gobierno, las Comunidades Autónomas y las universidades fomentarán la movilidad de los estudiantes en el espacio europeo de enseñanza superior a través de programas de becas y ayudas y créditos al estudio o, en su caso, complementando los programas de becas y ayudas de la Unión Europea.

Por tanto, la remisión de la disposición transitoria tercera de la LOPS ya carece de sentido, pues la sustitución se efectuó con la reforma de 2007 del artículo 37, que fijó una estructura cíclica en tres niveles de las enseñanzas universitarias en grado, master y doctorado.

Como es obvio, las diferentes profesiones sanitarias han visto cómo sus programas formativos se han ido adaptando a la reforma de la legislación universitaria de 2007, que se completó con la aprobación del hoy derogado Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, por el que se establece la ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales.

Pero dicha adaptación no tuvo su lógica consecuencia en el plano legal, consistente en la reforma de la LOPS, para ajustarla a las indicadas modificaciones, con la lógica salvaguarda de los derechos de los poseedores de titulaciones extinguidas, por otra parte ya prevista en su momento en la disposición adicional cuarta del citado Real Decreto 1393/2007 y actualmente recogida en la disposición adicional primera del Real Decreto 822/2021, de 28 de septiembre, por el que se establece la organización de las enseñanzas universitarias y del procedimiento de aseguramiento de su calidad, que derogó a aquél.

Esa falta de adaptación de la LOPS revela una notable pasividad de los poderes públicos a la hora de abordar una cuestión de la relevancia de la expuesta, que debería ser atendida por las autoridades competentes a fin de mejorar el vigente régimen jurídico de las profesiones sanitarias, elemento indispensable de nuestro Sistema Nacional de Salud.