España: política e instituciones en un estado clientelar de partidos

El deterioro institucional de las instituciones en España viene de lejos, aunque se haya agudizado recientemente por la confluencia, principalmente, de dos elementos: en primer lugar, una polarización política extrema, donde se han roto los escasos puentes existentes; y, en segundo lugar, el cada vez más bajo sentido institucional de representantes, gobernantes y cargos institucionales, extraídos, por lo común, de menguantes nóminas de militantes y de fieles, dependientes o “independientes”, de los partidos en liza.

Cuando menos militancia y predicamento en la sociedad civil tienen los partidos, más cerrados y oligárquicos se vuelven. Su continuidad existencial depende en última instancia de vivir enchufados a los presupuestos públicos y de disponer de un abanico de poltronas (representativas, institucionales o de cargos directivos en la administración y el sector público) para repartir entres los suyos y sus allegados. Ese es el pegamento ideológico que da cohesión a unos partidos que, como reconoció Peter Mair (Gobernando el vacío), viven adosados al Estado, y hacen del populismo y la demagogia sus señas actuales de identidad.

Esa es una tendencia general, pero en España adquiere tintes excesivos. Tampoco es de ahora, aunque ahora se advierta más o muestre su rostro  más feo. En este país, los problemas anudados a tal patología institucional son también de dos tipos: por un lado, cuantitativamente hablando, la ocupación partidista de las instituciones y administraciones públicas adquiere unas dimensiones desconocidas en las democracias avanzadas de nuestro entorno; y, por otro, debido a nuestro pesado legado histórico y al secular desprecio por las instituciones, la cultura institucional está en caída libre.

Así, no cabe extrañarse de que personas que ejercen responsabilidades de primer nivel en los distintos niveles de gobierno e instituciones de este país muestren a veces (por cierto, sin ningún sonrojo) un desconocimiento supino de los principios y reglas básicas institucionales que conforman la esencia de “su oficio” (podríamos multiplicar los “ejemplos”). Sin ir más lejos, sorprende sobremanera que haya líderes políticos que no se han enterado aún  (o, tal vez, estén cargados de cinismo) de que el constitucionalismo es, en esencia, un límite al ejercicio del poder (para frenar el despotismo), y de que una pieza esencial del funcionamiento institucional de un sistema de separación de poderes radica en diseñar correctamente y aplicar de forma adecuada los pesos y contrapesos como frenos del poder, si no se quiere convertir al sistema en un elemento decorativo de la arquitectura institucional. Sin contrapesos, la fuerza del poder, como describió magistralmente Montesquieu (siempre tan citado y pocas veces leído o entendido), así como El Federalista, se transforma fácilmente en abuso flagrante o, inclusive, en tiranía.

Y difícilmente puede actuar como contrapeso del poder quien es amigo de éste y ha sido colocado en las instituciones de control para hacer el paripé u otorgar graciosamente una poltrona, menos en aquellos momentos críticos en que es más necesaria que nunca una intervención imparcial. Como expuso Pierre Rosanvallon, “la imparcialidad es una cualidad y no un estatus”. Sin instituciones de control independientes e imparciales, el sistema constitucional se aproxima más a una oligarquía constitucional, de uno u otro color político, tal como denunciara Joaquín Costa hace más de 120 años: ¿Ha cambiado algo desde entonces? No lo parece. En verdad, España sigue anclada en ese oscuro pasado en el que “el caciquismo (hoy clientelismo) no es (solo) un vicio del Gobierno; es una enfermedad del Estado (y de la sociedad)” (Altamira, Buylla, Posada y Sela; “Observaciones” al informe de Costa sobre Oligarquía y caciquismo como la forma actual de Gobierno en España: urgencia y modo de cambiarla II, Guara, 1982, pp. 81-82).

Tampoco es de recibo utilizar las instituciones de control del poder como medio de hacer oposición política por vías paralelas cuando no se dispone de la mayoría o en prevención de que esta se pierda. Esos cálculos que pretenden usar las instituciones como freno del poder político circunstancial, están preñados de partidismo sectario y ayunos de cualquier sentido institucional democrático-liberal, pues descansan exclusivamente en colocar a “los míos” en tales órganos de control para facilitar el ejercicio del poder actual o dificultar el ejercicio del poder futuro del adversario político. Estas tácticas chapuceras  e indignas de un sistema democrático se vienen practicando desde antaño, pero las vivimos ahora con alta tensión política porque unos y otros, para desgracia del país, solo piensan en clave de poder desnudo, con total olvido del papel efectivo de las instituciones y de “la póliza de seguros” constitucional que es el checks and balances, nunca entendido por estos pagos.

España, efectivamente, no tiene ni ha tenido tradición democrática liberal en la aplicación efectiva del principio de separación de poderes. Y esa cultura institucional no se adquiere en pocos años ni siquiera en décadas, sino que se asienta con su correcto ejercicio. Incumplir procedimientos daña seriamente la credibilidad e imagen institucional; pero  ofrecer un espectáculo constante de “reparto de cromos” en las instituciones de control del poder, también afecta gravemente a la confianza ciudadana y erosiona la democracia.

Hoy en día hay quienes se echan las manos a la cabeza al observar el derrumbamiento del sistema institucional, al que la práctica totalidad de las fuerzas políticas están contribuyendo. Hay fuerzas políticas incluso en las que ese objetivo de desplome institucional forma parte de su estrategia de jaque mate al sistema constitucional o incluso al propio Estado (desde distintos lados del espectro ideológico). Más sorpresa causa que partidos centrales del sistema, bajo el pretendido manto de la defensa constitucional, con sus sectarias prácticas de un lado y de otro puedan llegar a convertirse de facto y “sin darse cuenta” en los mayores enemigos reales del sistema democrático liberal.

El hecho evidente es que España, con las profundas raíces de un histórico caciquismo hoy día mutado en clientelismo voraz, representa en estos momentos el vivo paradigma de lo que se puede calificar como un Estado clientelar de partidos. Bajo esos parámetros, no cabe sorprenderse en exceso de nada de lo que está pasando y de lo que estamos viendo. Tampoco de lo que pasará, porque todo puede ir a peor. El manoseo institucional, más o menos grosero, ha formado parte de la política española desde los primeros pasos del Estado Liberal decimonónico y se ha practicado con empeño creciente desde 1978 a nuestros días. La clave diferencial radica en que antes el pastel a repartir era mucho más pequeño y que ahora se ha hecho enorme. Como ya apunté en su momento en este mismo Blog (https://www.hayderecho.com/2021/10/28/partidos-de-cargos-publicos-y-direccion-publica-en-espana/), las fuerzas políticas, alejadas ya de la sociedad civil, se han transformado en la actualidad en partidos de cargos públicos.

José Antonio Gómez Yáñez y Joan Navarro, nada sospechosos ambos de tener precisamente un discurso antipartidos, cuantificaron en 2019 (Desprivatizar los partidos) que había en España más de 80.000 cargos públicos, computando los representativos y los ejecutivos. Demasiados incentivos, por tanto, para cubrir esos niveles de poder y atraer “vocaciones” hacia la política. La duda que ya entonces se planteaban esos autores y que hoy día se acrecienta es hasta qué punto esas organizaciones vetustas y endogámicas, no exentas de altas dosis de mediocridad en sus filas, como son los actuales partidos, disponen de capacidades internas para generar el liderazgo y el talento necesario (sobre todo en esas proporciones cuantitativas tan desmesuradas) que requiere la conducción del país en una etapa y en un futuro tan crítico e incierto como el actual. Claramente se advierte que no. Las estructuras actuales de los partidos políticos solo tienen una vocación existencial: ganar elecciones para disponer, en beneficio de sus propios intereses, de los resorte del poder. Como ha expuesto Piero Ignazi (Partido y democracia), los partidos se han ido distanciando de la ciudadanía para parapetarse en el Estado como fortín al que solo los suyos y sus invitados podrán acceder para disfrutar de sus prebendas. Y en España esto es aún mucho más grave por las estratosféricas dimensiones del problema, lo que está contaminando también la alta función pública, cuya profesionalidad e imparcialidad está siendo cada vez más cuestionada por el intenso peso de la politización.

Por tanto, que nadie se extrañe que, en este contexto sucintamente descrito, la antipolítica crezca como la espuma. Las advertencias de Italia no son ninguna broma. Son los propios partidos quienes están retroalimentando al monstruo que cualquier día los devorará a ellos también. Un afamado periodista (José Antonio Zarzalejos) hablaba recientemente de gangrena institucional. En verdad, la gangrena no habría surgido si la herida se hubiese curado a tiempo. Y tal cura, en las últimas décadas, a ningún partido interesó. La gangrena estaba incubada, solo muestra ahora sus peores imágenes. España no es Alemania, Estados Unidos, Francia o el Reino Unido, donde los fuertes embates (que también se han producido y se producirán) a su institucionalidad se encuentran, al menos, con el dique de contención de un edificio constitucional sólido y con una cultura política asentada; pues la precariedad de la arquitectura institucional y democrática española es obvia.

En fin, llevamos, sin ir más lejos, más de cuarenta años jugando a la ruleta rusa con un sistema institucional que, tras ese largo período de desgaste de materiales, se está cayendo en pedazos. Las expresiones políticas y las conductas iliberales están multiplicándose en nuestro entorno institucional sin apenas darnos cuenta. El sistema político institucional amenaza ruina. Y hay quienes se empeñan, con tesón o con estúpida torpeza, en destrozarlo más aún o, incluso, en desguazarlo pieza a pieza.

Rafael Jimenez Asensio

Doctor en Derecho por la Universidad del País Vasco/Euskal Herriko Unibertsitatea (1988). Actualmente es Socio del Estudio de Sector Público SLPU y Catedrático de Universidad (acreditado) en la Universidad Pompeu Fabra, donde imparte docencia de “Organización Constitucional del Estado” en el Grado de Filosofía, Política y Economía, que se imparte conjuntamente por las Universidades Pompeu Fabra, Carlos III y Autónoma de Madrid.
Ha sido Letrado del Gobierno Vasco (1981-85), Jefe de Estudios del IVAP (1985-1992), Profesor Titular de Derecho Constitucional de la UPV/EHU (1993-1998), Letrado del CGPJ (1999-2001); Catedrático de Derecho Constitucional en ESADE, URL (2001-2004), Director de los Servicios Jurídicos del Ayuntamiento de Barcelona (2004-2007) y Director de la Fundación Democracia y Gobierno Local (2010-2012). Ha desarrollado tareas de Consultor Internacional sobre reformas institucionales en varios países con el BID, CLAD, FIIAPP, OCDE y Banco Mundial