Fracaso del empleo público como institución

Cuando han transcurrido más de quince años desde la aparición normativa de esa institución bastarda denominada Empleo Público (Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público; hoy en día, TREBEP), bien se puede concluir que su inserción se ha saldado, en términos analíticos, como un rotundo fracaso.

Desdibujada la institución secular de la Función Pública y sumergida en los evanescentes contornos de lo que es esa entidad emergente del Empleo Público, que ya se ha extendido –rompiendo las costuras normativas del propio TREBEP- al sector público empresarial y fundacional (algo que ya hicieron las leyes de PGE de la anterior crisis, y han reforzado la Ley 20/2021, el Real Decreto-Ley 32/2021 y el reciente Acuerdo Marco para una Administración del siglo XXI), el foco de la nueva institución se puso en la dimensión subjetiva (el empleado público), que  se convierte así en el punto determinante del problema, y, por tanto, la finalidad de la institución se reduce a la mejora de las condiciones laborales (muy superiores, por lo común, a las del sector privado), más retribuciones, y más derechos de los empleados públicos. Las responsabilidades, la ética del servicio público o el viejo concepto de los deberes, son cosas del pasado. Ya no interesan. El empleo público ha laboralizado hasta los tuétanos la función pública, difuminando su rol institucional. El paralelismo empresarial trasladado al sector público resulta grotesco.

La tradicional institución de la Función Pública, como su propio enunciado indica, tiene su fundamento histórico en ser una institución del Estado cuya legitimidad democrática implica servir a la ciudadanía como razón última de su existencia. En efecto, en un Estado democrático y social de Derecho en el ADN de la institución de Función Pública está la idea de servicio público efectivo, pues la ciudadanía es su razón existencial. El Empleo Público (creado por el Estatuto Básico del empleado público), sin olvidar retóricamente esos fines, pone por delante la necesidad existencial de atender primero a las exigencias y reivindicaciones de quienes deben prestar tales servicios (empleados); legítimas, pero no existencialmente determinantes. El ciudadano pasa a ser, así, un mero receptor anónimo y pasivo de tales servicios, abandonando su posición central de fuente última de legitimidad del poder burocrático en un Estado democrático, así como de patrono efectivo de quienes prestan tales servicios públicos, pues al fin y a la postre sus emolumentos proceden en última instancia de las contribuciones fiscales de la ciudadanía. En Empleo Público los patronos son los políticos, con los cuales se trata de trenzar una comunión espuria de intereses (partidos-sindicatos) al margen de la ciudadanía. La Administración se traviste de “empresa”, con la gran ventaja de que vive enchufada a los presupuestos públicos y de cuyos resultados nadie al parecer rinde cuentas.

Los subsistemas de empleo público en la AGE y en las administraciones territoriales. 

Bien es cierto que la institución de la Función Pública derivó en diferentes momentos de nuestra historia administrativa en corporativismo, hoy en día aún existente, por ejemplo, en diferentes cuerpos de élite de la Administración General del Estado. La alta función pública de la AGE tiene, en efecto, algunos problemas endémicos de notable gravedad (sistemas de acceso basados en algunos parámetros obsoletos, lejanía y falta de expresión de la diversidad territorial, social y lingüística de España, acantonamiento corporativo en estructuras cerradas e incomunicadas, etc.), que no son precisamente menores, aún así representa en estos momentos el último vestigio de lo que fue una institución tradicional de Función Pública en fase de extinción, lo que es un incentivo más para plantear también su necesaria reforma.

Las Administraciones territoriales (Comunidades Autónomas y entidades locales, entre otras), aparentemente guiadas por un isomorfismo institucional, en la práctica han construido subsistemas de empleo público vicarios en buena medida del poder político de turno, dotados de una evidente falta de capacidades ejecutivas y asimismo de una más que notable imposibilidad fáctica de atraer talento a su sector público, conformando –con mayor o menor intensidad, según los casos- burocracias administrativas generosas en su número y condiciones (mejores que las de la AGE), volcadas al trámite o gestión departamental o sectorial,  a las que se accede  en algunos casos (lo cual es un fuerte déficit) sin especiales exigencias técnicas (tampoco idiomáticas, salvo sus lenguas propias donde las haya), no fomentando, salvo excepciones puntuales y como tampoco lo hace la AGE, la creatividad, la innovación, incluso de la capacidad de iniciativa, por no citar en algunos casos la perversa tendencia a una baja implicación, solo limitada por el esfuerzo siempre generoso de algunos funcionarios clave. El resultado son subsistema de empleo público planos alejados de los desafíos actuales y de la inevitable transformación de lo público. Dicho en palabras más llanas: inservibles, amén de caros, para lo que España y sus territorios necesitan y necesitarán en los próximos años.

Además, el empleo público como institución se retroalimenta a sí mismo. Crea burocracia y cargas administrativa para justificar su propia esterilidad existencial. Lo importante a sus efectos es que haya empleados públicos, cuantos más mejor, lo que hagan y cómo lo hagan pasa a ser una cuestión adjetiva, puesto que atender los servicios públicos, en ese enfoque hoy día dominante, es cuestión de número, no de calidad de las prestaciones ni menos aún de gestión de la diferencia. Sorprende así que en el reciente Acuerdo Marco para una Administración del siglo XXI, suscrito el pasado 19 de octubre de 2022, cuando ya hemos entrado de lleno en la tercera década de este siglo, se hable de “retener y potenciar el talento”, pero no se haga ninguna mención a cómo atraerlo y menos aún a cómo captarlo, como si tal atributo fuera un don de la humanidad en general y de la juventud en particular. El relevo generacional se viste de “juventud”, condición necesaria, pero en ningún momento se habla de atraer a los mejores. Hablar de talento público se ha convertido hoy en día en un mito o eslogan vacío, más aún cuando el sesgo dominante de los actuales procesos de incorporación de efectivos al sector público (unos por exceso formal y la mayor parte por defecto material) van precisamente por el camino contrario. La atracción de la función pública de élite en la AGE convence sobre todo a hijos de altos funcionarios (por razones de estatus), a aquellos que pretenden utilizar el acceso a un cuerpo como trampolín al enriquecimiento en el sector privado o a quienes quieren vivir de la nómina pública el resto de sus días. También los hay que son llamados por la idea de servicio público, pero no tantos como debiera. En el empleo público territorial, la opción dominante es por la comodidad existencial (proximidad) y por la seguridad que proporciona trabajar en lo público, con bajas o inexistentes exigencias de acceso. Tengan claro que nunca habrá talento en el sector público si el acceso está reñido con la gestión de la diferencia y la promoción del mérito. Nada se retiene y menos aún se promueve, cuando no existe. El llamado talento público es expresión hoy en día fortuita de una individualidad, algunas veces incluso extravagante e incómoda en estructuras planas e inservibles, no es una política de recursos humanos de la función pública. No nos engañemos.

Un modelo fracasado. Tres ejemplos: Digitalización, gestión de fondos europeos y (falta de) continuidad de los servicios públicos.

Hay muchos ámbitos donde el fracaso de la institución del Empleo Público se palpa de modo diáfano. Uno de ellos es la digitalización mal entendida, proyectada esencialmente en clave endógena (más recursos tecnológicos para la Administración “electrónica” y más competencias digitales para su personal), con el efecto placebo de mejorar (aparentemente) la eficacia de los servicios internos, pero que, sin darse cuenta, está configurando en muchos casos  una Administración distante  y antipática como fortín inaccesible a la ciudadanía que, tras la fría pantalla y la despersonalización del trato maquinal, está empezando a ofrecer rasgos de fuerte deslegitimación y, por añadidura, también hacia quienes a ella dicen servir. Una Administración Pública que funciona de modo intermitente a pleno rendimiento escasamente siete meses al año, mientras que en el resto del período anual (por cierto, casi toda a la vez) buena parte de su plantilla vaca, disfruta de permisos y licencias, o se construye “puentes o acueductos”, difícilmente puede garantizar el también tópico de la continuidad de los servicios públicos. Guste más o guste menos, con excepciones que sin duda las hay, y por muchas más razones que no se pueden sintetizar aquí, los servicios públicos a la ciudadanía funcionan cada día peor, por mucho de que, tras más de treinta años, se siga insistiendo en la persistencia inútil de modernizarlos (expresión, por cierto, gastada ad nauseam).

Los ejemplos se podrían multiplicar. Pero el más lacerante en estos momentos se halla en el fracaso de conducción y gestión que están suponiendo los fondos europeos vinculados al Plan de Recuperación. Tras casi año y medio desde la aprobación del PRTR por la Comisión, parece obvio resaltar que los fallos de gestión  son clamorosos. Como ya indiqué en su momento, las posibilidades de que tal gestión se atragantara era un riesgo evidente, que parece confirmarse. La Administración General del Estado se echó bajo sus espaldas un pesado fardo de gestión (con evidentes intenciones políticas de rentabilizarlo políticamente en el próximo año electoral), articulando un modelo de Gobernanza cuarteado en Departamentos y con un liderazgo ejecutivo orientado a la fiscalización de los recursos, pero sin apenas liderazgo coordinador efectivo. Además, la AGE pretendía modificar su estructura de funcionamiento a través de la multiplicación de las unidades provisionales de gestión departamental de fondos que tenían como misión captar talento interno en una materia en la que los recursos personales de gestión no abundaban y que más bien había que crearlos ex novo con programas formativos, que han sido impulsados con notable tibieza. Pero lo más serio es que se olvidaba que la AGE  podía tal vez ser una organización con fuertes atributos de concepción y coordinación, pero sin apenas músculo ejecutivo (salvo en departamentos puntuales). Gestionar fondos europeos sin capacidades ejecutivas detectadas, tal como advirtió Mariana Mazzucato, se  convertía así en una misión imposible. Que es lo que está pasando. Unos (AGE) echan la culpa a otros (CCAA) y estos a aquellos. Y la casa sin barrer.

El enorme retraso en el proceso de gestión de fondos europeos se ha pretendido resolver en algunos casos puntuales con el recurso fácil de la externalización. En otros casos se ha acudido a la búsqueda inútil  de “talento externo” (contrataciones) o la captación de directivos temporales provenientes del sector privado (lo mismo que meter un pulpo en un garaje). Llama así la atención que, tanto en la Administración General del Estado como en numerosas Comunidades Autónomas (en algunos casos de forma muy reciente), se haya llegado a la lapidaria conclusión de que no existen recursos personales internos (esto es, que no hay el tan manoseado talento interno del RDL 36/2020) para llevar a cabo tal gestión de fondos europeos. Si una institución de función pública o de empleo público es incapaz de proveer del talento y de la capacidad de gestión necesaria para afrontar un desafío contingente en el que el país se juega parte de su futuro existencial, sencillamente cabe concluir que no sirve para los fines que fue creada.

Los desafíos pendientes y la oportunidad perdida: ¿Reconstruir la Función Pública?

El reiterado Acuerdo Marco para una Administración del siglo XXI, aboga por reformas en el marco legislativo actualmente existente para insertar las mejoras  en el estatuto  de los propios empleados públicos. La visión estratégica de este Acuerdo es muy limitada y timorata. Da la impresión de que se ha perdido una oportunidad histórica para llevar a cabo un verdadero diálogo social estratégico, que pusiera frente al espejo los verdaderos problemas por los que atraviesa esa institución que se rebautizó con el enunciado de Empleo Público. Tal vez ha llegado el momento de repensarla por completo y abrir un proceso de reflexión estratégica que redefina su inevitable transformación para que las Administraciones Públicas se enfrenten a los enormes desafíos que se plantean en esta tercera década del siglo XXI, ya que con este destartalado empleo público actual nunca se podrán abordar de forma cabal.

Algo habrá que hacer para afrontar, entre otras muchas cosas, la recuperación económica y la necesaria resiliencia de nuestro sector público, amén de su inaplazable transformación; la revolución tecnológica y sus inmediatos impactos en su afectación tanto al número como al perfil de los empleos (funciones y tareas) que requerirá la Administración Pública antes de 2030; el imparable relevo generacional que implica un desafío de magnitudes estratosféricas frente al cual las Administraciones Públicas, conducidas por una política miope, no tienen aún ni siquiera una hoja de ruta clara sobre cómo enfrentarse a ese problema; y en fin, por no seguir, cómo encarará el sector público los monumentales desafíos, que ya no son amenaza sino realidad palpable, de los devastadores efectos del cambio climático o de la propia gestión de los ODS de la Agenda 2030, cuya transversalidad exige una organización distinta, mucho más flexible y adaptable, que trabaje por misiones (véase, por ejemplo, el interesante caso del Ayuntamiento de Valencia: Misión Climática 2030), module el rol de los silos o departamentos, y, por lo que ahora nos convoca, que disponga de servidores públicos con una mirada, un marco conceptual, así como unas herramientas de gestión absolutamente distintas y distantes de las que actualmente manifiesta un empleo público que, como institución, se muestra obsoleto, caro e incapaz, por lo menos hasta ahora, para dar una respuesta  mínimamente convincente a todos y cada uno de los problemas expuestos.  En suma, se constata fehacientemente el fracaso de un modelo.

6 comentarios
  1. José Ignacio Casas
    José Ignacio Casas Dice:

    Gracias Rafael por tu certero, aunque triste, análisis del empleo público español. Creo que hay un interés político premeditado por parte de la partitocracia de nuestro país por convertir las Administraciones Públicas en una herramienta hueca al servicio del gobernante de turno y no un instrumento competente al servicio de la sociedad civil. Al hablar de estos temas siempre evoco el libro de Marina Mazzucato «El estado emprendedor» en el que muestra cómo un régimen tan poco burocrático como el norteamericano tiene un sector público mucho más eficaz y potente que ha liderado sucesivas revoluciones tecnológicas y por tanto económicas.

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  2. Luis Andrés
    Luis Andrés Dice:

    Se trata de un documentado análisis de la situación de la Administración Pública, centrada en la General del Estado, básicamente. El resto de Administraciones tienen una deuda fundamental con los ciudadanos, en los ámbitos de competencia exclusiva en la Administración Autonómica y Local. La excelencia en la gestión, no solo en la fase de captación y selección, se bebe potenciar para adaptar la Administración Pública en los factores de Gestión de Personal, que permitan a los empleados públicos hacer un trabajo de atención al ciudadano, con los medios suficientes y apropiados, para garantizar el tratamiento personalizado y directo, conforme a las condiciones de cada persona, en tiempo y forma. Las Administraciones Públicas deben tener recursos para desempeñar las competencias que les encomienda la Constitución.

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  3. maria jose
    maria jose Dice:

    De todo el informe, interesante pero muy subjetivo, destaco esta frase: «En el empleo público territorial, la opción dominante es por la comodidad existencial (proximidad) y por la seguridad que proporciona trabajar en lo público, con bajas o inexistentes exigencias de acceso»
    En qué se basa la determinación de la opción dominante? hay datos sobre esto? y a que se refiere cuando dice «baja o inexistente exigencias de acceso»?, será que no está hablando de verdaderos funcionarios sino de asesores contratados a dedo por doquier???Por supuesto que siempre hay, ha habido y habrá personas que se aprovechen del sistema, ya sean funcionarios o no, pero, permitame discrepar en lo que me ha parecido el fondo de la cuestión, si este querido pais nuestro no explota es gracias, solo y exclusivamente, a sus funcionarios.

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    • Ataúlfo Llàdor
      Ataúlfo Llàdor Dice:

      Por supuesto, Sra. María José, los funcionarios, ellos y sólo ellos, hacen que este país funcione. Nada pintan en ello los transportistas, los empleados de comercios, los empresarios que arriesgan su dinero para pagar al cabo del mes más o menos nóminas, o los varios millones de trabajadores que se dedican con mayor o menor eficacia a cumplir su trabajo digno. Sólo los funcionarios sostienen esto, y, por supuesto, quienes con sus impuestos sostienen sus nóminas no deben sino todavía contribuir más con su esfuerzo para que los funcionarios nos sigan salvando.

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  4. O'farrill
    O'farrill Dice:

    La Función Pública está ligada a la burocracia pública y ésta a su vez al clientelismo que se cuela en lo que eufemísticamente se llama «empleo público».
    La primera cuestión a considerar si es «función» o es «empleo», ya que mientras se perdía lo primero florecía lo segundo. Es decir, mientras los funcionarios del Estado (que no del gobierno) iban quedando al margen de la gestión, florecían en cambio los «empleados» (muchas veces a dedo y por intereses clientelares) que, esos sí, dependían de quien los contrataba: los gobiernos. Y se diseñaba una Administración parelela llena de cargos peculiares ajenos a la estructura administrativa que, en realidad, son los que manejan el cotarro.
    La segunda cuestión es cuanta estructura mixta de este tipo está dispuesta a aceptar la sociedad y, en consecuencia, cuanta esclavitud normativa, organizativa y burocrática absurda podemos digerir sin sufrir úlceras. y sin arruinarnos.
    La tercera cuestión es la perversión del servicio público, colocando a los ciudadanos al servicio institucional o personal, olvidando qué es y qué representa la soberanía nacional «de la que emanan los poderes del Estado» (y quien paga la fiesta, añadimos). La «cantidad» de recursos humanos al servicio de las administraciones del Estado, ha sustituído a la calidad y vocación de lo «público» de tales recursos.
    La cuarta sería la necesidad de prescindir de las ideologías personales cuando se está al servicio de lo público (del Estado, no del gobierno) con absoluita y exquisita neutralidad e imparcialidad en todos los ámbitos (luego al salir que cada cual coja la bicicleta del color que quiera). La reciente huelga del sector sanitario es una demostración del uso personal del empleo público para fines particulares o partidarios, sacrificando nada menos que la salud de los pacientes o enfermos.
    Probablemente una encuesta real (no amañada) entre los ciudadanos que mantienen estos «tinglados» pseudo institucionales (donde gran parte de sus cargos púiblicos no ha hecho o respetado siquiera el juramento de servicio a la nación ligado al sueldo) daría unos resultados muy negativos sobre el funcionamiento, eficacia y servicio de un alto porcentaje del «empleo público». Si eso se traslada a la comparación de costes en impuestos entre una Administración central y las periféricas o autonómicas, las respuestas serían contundentes. Eso sí, cuando el clientelismo o compra de votos ha sustituído a un sistema electoral legítimo de representación política, creciendo el número de «clientes» en proporciones exageradas, pudiera darse el caso de que se prefiriera mantener la situación por los millones de «favorecidos» de una u otra forma por los presupuestos públicos (corporaciones privadas incluidas).

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  5. DANIEL IBORRA FORT
    DANIEL IBORRA FORT Dice:

    La sociedad debería solucionar uno de nuestros defectos estructurales más importantes que afectan a la viabilidad , del estado del bienestar y de la función pública*.“Los graves problemas . de nuestro régimen autonómico, se deben al desconocimiento y por lo tanto, a nuestra falta de preparación ante el enorme reto que nos planteaba el proceso de unificación europea…
    No hubo una segunda transición que cambiara la educación y la cultura política , reconvirtiera los programas de los partidos políticos, ajustara el marco legal y mejorara la competitividad de nuestro sector productivo, única manera que fuera viable nuestro ingreso en la U. E.
    El proceso de unificación obedecía no sólo a razones económicas sino también a políticas y sociales y entre ellas la de evitar la repetición de las grandes tragedias del siglo XX.
    La revolución afectaría, de manera directa y estructural, a los Estados, cuyas a atribuciones soberanas quedarán enormemente reducidas pasando a manos comunitarias.
    Mientras los grandes países europeos pasaban a convertirse en una especie de provincias de un nuevo Estado, para asegurar el futuro de sus pueblos, nuestro país continuó un proceso contradictorio con las obligaciones que había asumido como socio de un proceso de integración política y económica generando, en paralelo a la creación de nuevos órganos y funciones supranacionales con sus costes correspondientes ,una estructura territorial inadecuada e inviable económicamente y desarrollando una fragmentación legal contraria a los fundamentos económicos y al régimen constitucional comunitario.” ( ver https://www.hayderecho.com/2014/12/27/nuestro-regimen-autonomico-un-camino-errado/ )
    Nuestros grandes economistas nos lo han avisado repetidamente ejm Tamames “ hemos creado una compartimentación de mercado, de manera que hay 17 mercadillos, sistemas sanitarios…Nos hemos pasado de rosca con el Estado de las autonomías. No significa que haya de suprimirlo, sino respetar la idea original, no crear 17 estados dentro del estado español ( 27/7/2014) . Velarde, sobre las reformas necesarias: lo primero es eliminar las trabas administrativas para montar una empresa y unificar el mercado interior español. No es admisible que tengamos 17 legislaciones diferentes. Esta es la gran reforma pendiente de nuestra economía. . Luego un gran pacto educativo. Atajar el déficit enorme de las administraciones públicas, que lastra nuestro crecimiento ( 27/11/2017) .Y también , en sanidad , Miquel Porta , catedrático de epidemiología de la UAB.. “Nos cuesta vidas que haya 17 autonomías que son como 17 estados enfrentados y que, haya también 27 estados europeos también descoordinados”.
    * el IIT del 2019 habían 3.190.000 funcionarios y el IIIT 2022 3.506.200 ( INE) .

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