PRESENTACIÓN DE LA SERIE EL PARLAMENTO EN EL FOCO

No existe verdadera democracia sin Estado de Derecho ni separación de poderes. Aunque la preocupación se suele dirigir al Poder Judicial y a los ataques a su independencia, no es menos importante el papel del Parlamento. En Hay Derecho nos preocupa la degradación en el proceso legislativo, que repercute negativamente en la calidad de la legislación y en la seguridad jurídica. Con este post en el que han participado varios colaboradores y firmamos los editores queremos iniciar una serie de artículos dedicados a la exponer la situación de nuestro Poder Legislativo y a proponer mejoras.

El procedimiento legislativo, conjunto de trámites que sigue una iniciativa legislativa desde su presentación en el Parlamento hasta su publicación en el Boletín Oficial del Estado, se ha ido deteriorando progresivamente, descendiendo esta legislatura a sus cotas más bajas. Hay múltiples manifestaciones de este fenómeno que deteriora la función legislativa: la proliferación abusiva de decretos-leyes, que, en muchos casos, tras su convalidación por el Pleno del Congreso, son tramitados como proyectos de ley –en teoría, por el procedimiento de urgencia– (art. 86.3 CE); el uso frecuente de las proposiciones de ley por los grupos parlamentarios que respaldan al Gobierno para eludir los informes preceptivos no vinculantes de otras instituciones y organismos consultivos (Consejo de Estado, CGPJ, etc.), que deben acompañar sólo a los proyectos de ley (iniciativa legislativa de autoría gubernamental), y que están previstos para su mejora técnica; el recurso inmoderado a la tramitación por procedimientos abreviados (aprobación por comisión con competencia legislativa plena, lectura única, etc.); o, en fin, la inclusión en las leyes de una pluralidad diversa de objetos, a veces mediante enmiendas añadidas a una proposición de ley (que han llegado incluso a regular entero un nuevo tributo). Todas estas manifestaciones patológicas han devenido, lamentablemente, en la forma ordinaria de “legislar” en nuestra época.

Las consecuencias son también conocidas: improvisación, falta de consulta a los expertos o desprecio de sus informes, imposibilidad de desarrollar debates parlamentarios en profundidad, pésima calidad en la técnica legislativa, errores frecuentes, correcciones constantes, efectos indeseados graves, uso del rango de ley para envolver meras decisiones reglamentarias, desautorizaciones judiciales inmediatas y urgencias por doquier.

Pero, al mismo tiempo en que las precipitaciones y las ligerezas se han adueñado del procedimiento de elaboración de normas legales, se está produciendo un fenómeno paralelo, menos conocido, que pone de manifiesto que la arbitrariedad corre en doble sentido. Hay plazos de enmiendas de horas, pero también hay plazos de enmiendas eternos: iniciativas legislativas que han visto ampliar el plazo de presentación de enmiendas hasta en casi cien ocasiones o, lo que es lo mismo, durante cien semanas. Reunión de Mesa tras reunión de Mesa, como si se tratase ya de una decisión semanal automática hasta el final de la legislatura. En la página web del Congreso de los Diputados, que cualquier ciudadano puede consultar, hay un apartado denominado “cuadro general de iniciativas legislativas en plazo de enmiendas”. Cincuenta y cinco densas páginas, cuya lectura pone de relieve una desconcertante profusión de circunstancias insólitas, algunas de las cuales se comentan a continuación.

Por un lado, nos encontramos con muchas proposiciones de ley presentadas por grupos parlamentarios o por Parlamentos autonómicos que, aunque presentadas en alto número, esperan su turno, pendientes del debate de toma en consideración (un debate plenario general sobre la oportunidad política de ser tramitadas) para ser tramitadas. Y, una vez que se admite su tramitación, ésta se puede prolongar ad kalendas graecas, normalmente por la vía de la prórroga constante del plazo para presentar enmiendas. Aunque, en ocasiones, también ocurre que se finaliza el plazo de enmiendas, pero la tramitación nunca echa a andar por causas desconocidas[i]. Nos encontramos así con iniciativas varadas desde el inicio mismo de la legislatura o, incluso, desde legislaturas anteriores cuando se trata de proposiciones autonómicas o de la iniciativa legislativa popular.

Por ejemplo, entre las presentadas por los Parlamentos autonómicos, la más veterana es la Proposición de ley de modificación de la Ley 52/2007, de 26 de diciembre, por la que se reconocen y amplían derechos y se establecen medidas en favor de quienes padecieron persecución o violencia durante la Guerra Civil y la Dictadura. Tomada en consideración el 13 de octubre de 2020, se han acordado 91 prórrogas del plazo de enmiendas (hasta ahora). Y un caso clamoroso es el de la proposición de reforma constitucional presentada por la Junta General del Principado de Asturias, que a su vez tiene su origen en una iniciativa legislativa popular de ciudadanos asturianos, cuyo propósito es reforzar los instrumentos de participación ciudadana previstos en la Constitución, y que desde la X legislatura, concretamente desde el año 2014, sigue a la espera de ser incluida en el orden del día de una sesión plenaria en el Congreso. Pero habría muchos otros ejemplos, tanto de iniciativas legislativas populares[ii], como de proposiciones presentadas por grupos parlamentarios[iii].

Con todo, el caso más llamativo es, probablemente, el de los decretos-leyes, porque, por la interpretación reglamentaria que se ha hecho del artículo 86 de la Constitución, deberían tramitarse para la conversión en ley por el procedimiento de urgencia, es decir, con un plazo de ocho días para presentar enmiendas. Lo cual está siendo incumplido sistemáticamente, salvo en lo que se refiere al Senado, que inexorablemente ha de actuar en veinte días después de que, en el Congreso, el proceso de conversión se haya empantanado durante largo tiempo[iv].  Unos retrasos que en ocasiones provocan que haya decretos-leyes que se convierten definitivamente en ley tras dilatarse mucho el tiempo transcurrido entre la convalidación y la ley de conversión, con lo que vuelven a cobrar vigencia disposiciones que ya cumplieron su papel en momentos de urgencia pero que, repetidas tiempo después, resultan extemporáneas. Ejemplos poco felices de ello no faltan.

La causa política de estos retrasos suele encontrarse en que el Gobierno, para obtener los votos para sacar adelante el trámite de convalidación parlamentaria del decreto-ley, ofrece la posibilidad de enmiendas y cambios vía tramitación como ley; sin embargo, una vez el decreto-ley pierde su provisionalidad y se integra de forma estable en el ordenamiento jurídico, la mayoría parlamentaria ya no impulsa el procedimiento de conversión en ley ni la introducción de los cambios comprometidos. Que el Reglamento de la Cámara diga lo contrario no parece considerarse un obstáculo.

En definitiva, no corren buenos tiempos para los procedimientos conducentes a la aprobación de leyes: como se ha visto, en unos casos por urgencias y, en otros, por quedar eternamente durmiendo el sueño de los justos. No es un fenómeno nuevo, ni exclusivo de las actuales mayorías parlamentarias. Pero no podemos normalizar que, en aquellos casos en que la mayoría que respalda al Gobierno tiene el control de la Mesa del Congreso, ésta maneje las tramitaciones de iniciativas parlamentarias con criterios político-partidistas, por mucho que los Reglamentos parlamentarios no ofrezcan criterios objetivos para reglar estas decisiones. Algo que no puede hacernos olvidar que la Mesa, en tanto que órgano rector de la Cámara, que tiene como una de sus funciones la organización del trabajo parlamentario y la coordinación del de sus distintos órganos, debe tomar sus decisiones con arreglo en criterios técnico-jurídicos y no con base en razones político-partidistas. Es decir, debe preservar los derechos de los diputados de las minorías y garantizar el pluralismo político. Unos derechos que pueden verse perjudicados cuando la oposición, o los Parlamentos autonómicos, e incluso los ciudadanos que hayan activado una iniciativa legislativa popular, ven “congeladas” o “ralentizadas” sus iniciativas.

El resultado inmediato de esta falta de regulación: la más completa incertidumbre sobre el destino y duración de la tramitación de cada una de las iniciativas legislativas que llegan a las Cortes. El resultado a largo plazo: una degeneración difícilmente reparable del procedimiento de elaboración de las leyes y de su calidad, eficacia y autoridad.

[i] Es el caso, por citar uno, de la Proposición de Ley Orgánica de transferencia de la titularidad y competencias de la autopista AP-9 a la Comunidad Autónoma de Galicia, cuyo plazo de enmiendas termino en junio de 2021 y no se ha vuelto a saber de ella.

[ii] Aquí la más veterana es la Proposición de ley de modificación de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia, en materia de participación en el coste de las prestaciones y servicios de las personas beneficiarias, tomada en consideración el 17 de noviembre de 2020 y objeto de 84 ampliaciones de plazo de enmiendas (hasta ahora). Además, esta proposición, con sus 500.000 firmas inutilizadas, es otra de las que está pendiente de legislaturas anteriores, concretamente desde la legislatura décima.

[iii] Hay proposiciones de grupos parlamentarios en el Congreso que también se acercan en ampliaciones del plazo de enmiendas al centenar (97 la 122/39, o 94 la 122/94, por ejemplo). Una proposición de reforma de la ley de secretos oficiales ha visto ampliarse su plazo de enmiendas en 87 semanas. Y otra de reforma del Tribunal Constitucional lleva 71 ampliaciones. Y de ahí para abajo.

Los senadores tampoco tienen suerte en el Congreso. Proposiciones ya tomadas en consideración por el Senado y enviadas al Congreso para su tramitación, se retrasan igualmente semana tras semana. Las más antiguas, la Proposición de financiación del transporte público urbano y metropolitano (93 ampliaciones de enmiendas), la Proposición por la que se modifica la Ley 37/1992, de 28 de diciembre, del Impuesto sobre el Valor Añadido, para aplicar el tipo impositivo del IVA del 4% a la prestación de todos los servicios de atención a la de pendencia, no exentos, objeto de 93 ampliaciones de enmiendas (84 ampliaciones), y la Proposición de ley de modificación del artículo 42.1.c del Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social (también 84 ampliaciones). Asimismo, las propuestas de reforma del Reglamento del Congreso sencillamente están paradas. De acuerdo con el listado de ampliación de enmiendas, la reforma que se pretende en relación a la regulación de los grupos de interés lleva 64 ampliaciones y la que propone controlar el cumplimiento de las resoluciones no legislativas aprobadas por el propio Congreso ha alcanzado ya 36. Con la circunstancia añadida de que ambas se han venido reiterando igualmente desde algunas legislaturas anteriores.

[iv] A este respecto, nos encontramos con varios tipos de retrasos. En primer lugar, reales decretos-leyes convalidados y tramitados para su conversión en ley, respecto de los cuales se ha venido ampliando el plazo de enmiendas hasta el momento. Por ejemplo, el RDL 26/2020 tiene el récord con 98 ampliaciones, aunque seguido a no mucha distancia por varios reales decretos-leyes con más de 80 ampliaciones como los reales decretos-leyes 35 a 38 de 2020, o los números 2 y 3 de 2021. En el mismo caso están más de una veintena de los reales decretos-leyes que figuran en el listado.  Todos menos uno con más de veinte ampliaciones de enmiendas. La mayoría (11) con más de 60. Y, entre estos últimos, la mayoría con más de 80. En segundo lugar, hay reales decretos-leyes convalidados y tramitados para su conversión en ley, respecto de los cuales, tras ampliarse varias veces el plazo de enmiendas y vencer el último plazo sin más ampliación, la conversión en ley sin embargo no continúa su marcha. En esto último se emparenta con algún proyecto de ley remitido por el Gobierno, que tampoco avanza aunque el plazo de  enmiendas venció tiempo atrás, como ocurre por ejemplo con el  Proyecto de Ley de medidas urgentes por la que se incorporan al ordenamiento jurídico español diversas directivas de la Unión Europea en el ámbito de la contratación pública en determinados sectores; de seguros privados; de planes y fondos de pensiones; del ámbito tributario y de litigios fiscales (viene del Real Decreto-ley 3/2020, de 4 de febrero), cuyo plazo de enmiendas finalizó el 29 de abril de 2020, sin que, desde entonces, se haya reunido órgano alguno de los que tendrían que ocuparse de continuar su tramitación o se haya producido su retirada.