Nombramientos en el Consejo de Estado. Lo legal, lo moral y lo ideal

El pasado martes 29 de marzo el Boletín Oficial del Estado publicó el nombramiento de una nueva consejera permanente de estado y de cuatro nuevos consejeros electivos.

Hay que comenzar destacando que se trata de una buena noticia por partida triple: primero, porque se ha llevado a cabo la renovación parcial de quienes componen el Consejo de Estado de acuerdo con lo previsto en las normas que lo regulan; segundo, porque, a diferencia de lo que ha sucedido en otras instituciones, la renovación es fruto de un acuerdo entre los partidos mayoritarios (entre los nuevos consejeros electivos, dos son claramente afines al PSOE y los otros dos al PP); y, en tercer lugar, porque la renovación ha permitido al Consejo de Estado seguir funcionando con total normalidad, y no lo ha bloqueado.

Dicho lo anterior, consideramos necesario reflexionar sobre si el nombramiento ha recaído sobre las personas idóneas para desempeñar las funciones que los consejeros de estado tienen encomendadas, pues este es, a nuestro juicio, uno de los aspectos que contribuye, decisivamente, al fortalecimiento y a la mejora de la calidad de las instituciones.

Esta reflexión debe partir, necesariamente, de los rasgos que caracterizan al Consejo de Estado del Reino de España y de las funciones que tiene encomendadas según la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, y el Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

El Consejo de Estado es el supremo órgano consultivo del Gobierno, ejerce la función consultiva con autonomía orgánica y funcional para garantizar su objetividad e independencia y en el ejercicio de esta función debe velar por la observancia de la Constitución y del resto del ordenamiento jurídico. Se compone del Presidente, los Consejeros de Estado, el Secretario General y los Letrados del Consejo de Estado.

Entre los consejeros de estado, se distinguen tres clases: consejeros permanentes de estado, consejeros electivos de estado y consejeros natos de estado. Adicionalmente, se regula la clase de consejeros natos de estado con carácter vitalicio, que está reservada a los expresidentes el Gobierno que manifiesten al presidente del Consejo de Estado su voluntad de incorporarse a la institución. Aunque todos ellos ostentan la condición de consejeros de estado, la clase a la que pertenecen conlleva importantes diferencias tanto en sus funciones, como en su régimen jurídico.

Los consejeros permanentes de estado son nombrados sin límite de tiempo y no se jubilan por edad. Son nombrados entre personas que estén o hayan estado comprendidas en algunas de las siguientes categorías: ministro; consejero de Estado; Letrado Mayor del Consejo de Estado; profesor numerario de disciplinas jurídicas, económicas o sociales en Facultad Universitaria, con quince años de ejercicio; oficial general de los Cuerpos Jurídicos de las Fuerzas Armadas; funcionarios del Estado con quince años de servicios al menos en Cuerpos o Escalas para cuyo ingreso se exija título universitario. Como puede observarse, el legislador está pensando en un perfil eminentemente jurídico.

Los consejeros electivos de estado son nombrados para un período de cuatro años. Son nombrados entre quienes hayan desempeñado determinados cargos: Diputado o Senador; Magistrado del Tribunal Constitucional, Juez o Abogado General del Tribunal de Justicia de la Unión Europea; Presidente o Vocal del Consejo General del Poder Judicial; Ministro o Secretario de Estado; entre otros. Como puede observarse, no todos los cargos exigen una sólida preparación jurídica.

Los consejeros natos de estado son quienes, en un determinado momento, ostentan determinados cargos, y cesan cuando dejan de ostentar dichos cargos (entre otros: el Presidente del Consejo Económico y Social; el Fiscal General del Estado; o el Jefe del Estado Mayor de la Defensa).

La función consultiva del Consejo de Estado se concreta, primordialmente, en la emisión de dictámenes sobre cuantos asuntos someten a su consulta el Gobierno o sus miembros, y en ellos se pronuncia, fundamentalmente, sobre aspectos eminentemente jurídicos, de legalidad y constitucionalidad, y, excepcionalmente, cuando así lo solicite expresamente la autoridad consultante o lo exija la índole del asunto o la mayor eficacia de la Administración en el cumplimiento de sus fines, sobre aspectos de oportunidad y de conveniencia, pero, en todo caso, con una gran prudencia. Los asuntos que se someten a consulta del Consejo pueden ser, y son, muy variados: desde proyectos normativos elaborados por los distintos departamentos ministeriales hasta reclamaciones de responsabilidad patrimonial de la Administración; solicitudes de declaración de nulidad de pleno derechos de actos administrativos; recursos extraordinarios de revisión; contratos administrativos; etc. Adicionalmente, la función consultiva se puede concretar en estudios, informes o memorias.

El Consejo de Estado actúa en Comisión Permanente, Pleno y Comisión de Estudios.

La Comisión Permanente está integrada por el Presidente, los consejeros permanentes y el Secretario General. Se reúne, prácticamente, todos los jueves y aprueba la gran mayoría de los dictámenes (por encima del 99%) emitidos cada año.

El Pleno está compuesto por el Presidente, los consejeros permanentes, los consejeros natos, los consejeros electivos y el Secretario General. Se reúne una vez al mes y aprueba entre ocho y doce dictámenes anualmente (menos del 1% del total).

La Comisión de Estudios está integrada por el Presidente y, al menos, dos consejeros permanentes, dos consejeros electivos, dos consejeros natos y el Secretario General. Le corresponde elaborar los informes y estudios que se le encarguen.

Una vez expuestos los rasgos fundamentales del Consejo de Estado, lo primero que hay que señalar en relación con el tema de este editorial es que, en el nombramiento de los nuevos consejeros, se han cumplido todos los requisitos exigidos por la LO del Consejo de Estado: todos los nombrados han ostentando alguno de los cargos previos exigidos para ser nombrados y, por tanto, no hay duda sobre la legalidad de los nombramientos.

Ahora bien, una cosa es que se cumplan los requisitos exigidos en la ley, y otra cosa es que las personas que hayan sido nombradas sean las más adecuadas para el desempeño de las funciones que, como consejeros de estado, tienen encomendadas. A nuestro juicio, quienes tienen reconocida la facultad de nombrar a los consejeros de estado no deberían limitarse a cumplir, estrictamente, la letra de la ley, sino que, de acuerdo con las exigencias de la lealtad institucional, deberían nombrar a las personas que mejor puedan desempeñar esos cargos.

Las personas que han sido nombradas consejeros de estado tienen en común dos rasgos importantes a los efectos que ahora interesan: por un lado, ninguno tiene estudios de Derecho, y, por otro, en todos los casos, sus carreras profesionales han estado vinculadas, desde muy pronto y forma inescindible, a la política, Desde que obtuvieron su primer cargo político (todos con menos de 30 años, a excepción de Pedro Sanz, con 35), han encadenado distintos cargos políticos hasta la actualidad, sin que hayan desarrollado ninguna carrera profesional al margen.

Como puede observarse, los perfiles someramente descritos son perfiles eminentemente políticos. Sin embargo, a nuestro juicio, no es este el perfil de consejero que más puede aportar al trabajo del Consejo y, por ello, se exponen algunas reflexiones sobre los aspectos que deberían tenerse en cuenta a la hora de nombrar a los consejeros de estado:

En primer lugar, debe tenerse presente que el Consejo de Estado no es -ni debe ser- un órgano político, sino un órgano jurídico y técnico y, por ello, sería deseable que los consejeros de estado tuvieran unos mínimos conocimientos jurídicos.

Los dictámenes del Consejo de Estado, al igual que los proyectos de dictamen que elaboran los Letrados y constituyen la base de todos los debates que se mantienen en el seno del Consejo, solo contienen consideraciones jurídicas, nunca de carácter político. Aunque es cierto que son los Letrados -y no los consejeros- quienes tienen encomendado el estudio, la preparación y la redacción de los proyectos de dictamen, es recomendable que los consejeros tengan cierta formación jurídica para poder entender, en toda su profundidad, las observaciones y razonamientos jurídicos contenidos en los proyectos de dictamen sometidos a su consideración; hacer sugerencias, de carácter jurídico, que puedan ser incorporadas a los proyectos de dictamen; y, finalmente, aprobar los dictámenes con conocimiento de causa. Puede admitirse que no es necesario que todos sean juristas de reconocido prestigio, pero no que no sea necesario que tengan unos sólidos conocimientos jurídicos para poder desempeñar de forma adecuada su función, especialmente por parte de quienes sean nombrados consejeros permanentes de estado.

Lo anterior, lejos de ser una disquisición teórica tiene, a nuestro juicio, importantes consecuencias prácticas. Los consejeros sin conocimientos jurídicos carecen de los conocimientos necesarios para hacer sugerencias que puedan ser incorporadas a los dictámenes y, como consecuencia de ello, sus intervenciones suelen ser escasas. Además, el nombramiento de este tipo de perfiles priva al Consejo de las aportaciones que hubieran podido realizar personas con los conocimientos adecuados.

En segundo lugar, aparte de los mencionados conocimientos jurídicos, las personas que sean nombradas consejeros de estado deberían contar con algunas características.

Por un lado, quienes fuesen nombrados deberían tener una noción, aunque fuera difusa, de lo que es y hace el Consejo de Estado (algo que, desafortunadamente, tras la visualización de sus discursos de toma de posesión en la web oficial de la institución no puede asegurarse). En sus discursos, glosaron sus trayectorias profesionales, mostraron su más admirable disposición de servicio, pero ninguno de ellos explicó qué va a aportar al Consejo de Estado.

Por otro, quienes fuesen nombrados deberían responder a perfiles y trayectorias profesionales diversas, y no redundantes, pues ello enriquecería el ejercicio de la función consultiva. Sin embargo, no es este el caso de quienes han sido nombrados.

Por último, los nombramientos deberían recaer en personas que aporten los conocimientos que, en ese momento, necesite el Consejo de Estado y, para ello, a la hora de realizar los nombramientos, debería tenerse presente el parecer del Consejo, que debería expresarlo a través de cauces formales.

En el caso de los consejeros electivos, la anterior exigencia debería llevar a tener presente su posible futura pertenencia a la Comisión de Estudios y el contenido de los estudios e informes que, en su caso, se proyecten elaborar. El Consejo de Estado, o el Gobierno, o ambos en conjunto, deberían tener un plan sobre los estudios o informes que es necesario que el Consejo de Estado elabore y, en función de dicho plan, deberían nombrarse esta clase de consejeros.

En el caso de los consejeros permanentes, a la hora de nombrarlos, debería tenerse en cuenta qué sección van a presidir, con objeto de nombrar a una persona con una trayectoria y unos conocimientos contrastados en los asuntos que despacha dicha sección. En el caso de la consejera permanente recién nombrada, el hecho de no tener conocimientos jurídicos podría haber estado justificado por ser quien presidiera, por su condición de médica, la Sección que despacha los asuntos provenientes del Ministerio de Sanidad. Sin embargo, tampoco será así, pues presidirá la que despacha los asuntos provenientes de los Ministerios de Trabajo y Economía Social; de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones; de Derechos Sociales y Agenda 2030; y de Igualdad.

A modo de conclusión, este editorial quiere dejar claro que no se trata de un ataque personal hacia los nombrados, nada más lejos de nuestra intención, sino únicamente de poner de manifiesto el desconocimiento que, de la institución, de su función y su funcionamiento, tienen quienes han propuesto sus nombramientos, los han nombrado e incluso, los han aceptado. Un honor de la magnitud como el de ser nombrado consejero de Estado del Reino de España, sólo puede ser aceptado si, razonablemente, se puede estar a la altura, por conocimientos y por experiencia. La experiencia en asuntos políticos, siendo muy valiosa en otros ámbitos, aporta muy poco a los razonamientos jurídicos que contienen los dictámenes del Consejo de Estado si no va acompañada de conocimientos jurídicos o, en su caso, económicos, filosóficos o sociológicos de un nivel contrastado. Por ello, consideramos que los nombramientos persiguen más premiar lealtades que mejorar la calidad del trabajo y el prestigio del Consejo de Estado. Se pueden y se deben hacer las cosas de otra forma. Si queremos unas instituciones de calidad y sólidas, que sirvan de la mejor manera posible los intereses generales de todos los españoles, lo primero es elegir a las personas que integran las instituciones en función de sus conocimientos y experiencias en aquello que realizan las instituciones, no en función de su lealtad a los partidos políticos.