El Parlamento en el foco: El veto presupuestario como amenaza para la función legislativa del Parlamento

La fragmentación parlamentaria característica de las últimas legislaturas de las Cortes Generales ha dado lugar a la revitalización de determinados institutos constitucionales que hasta el momento habían experimentado un limitado uso. Un ejemplo notorio de ello lo constituye el empleo por parte del Gobierno de la manifestación de disconformidad con la tramitación de proposiciones de ley que supongan aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios, esto es, el conocido como veto presupuestario previsto en el artículo 134.6 de la Constitución Española (CE). A través de la potestad que la Constitución otorga al Gobierno pretende garantizarse que una vez que el Parlamento aprueba la Ley de Presupuestos Generales del Estado, durante su vigencia anual, el Gobierno «pueda desarrollar plenamente sus potestades sobre la ejecución del gasto, y, en suma, su propia acción de Gobierno (art. 97 CE)», como señala la STC 44/2018, de 26 de abril (FJ. 4).

En términos prácticos, centrándonos en el Congreso de los Diputados, la aceptación por la Mesa del eventual veto presupuestario opuesto por el Gobierno comporta la no celebración del debate de toma en consideración de la proposición de ley; impidiendo en consecuencia que los grupos políticos puedan pronunciarse sobre la oportunidad de la propuesta planteada y que se produzca, en su caso, el inicio del iter legis de la proposición.

Antes de la irrupción de la fragmentación parlamentaria en el Congreso de los Diputados en el año 2016, en la I legislatura (1979-1982) el respectivo Gobierno manifestó su disconformidad con la tramitación de veintitrés proposiciones de ley por entender que su aprobación podría suponer aumento del gasto público y/o disminución de los ingresos presupuestarios. En veintidós ocasiones se opuso el veto presupuestario durante la II legislatura (1982-1986) y en veintitrés durante la IX (2008-2011). Salvando estos precedentes, la preferencia del Gobierno siempre había sido articular el rechazo a las proposiciones de ley de la oposición mediante el voto contrario de su grupo parlamentario a la toma en consideración, permitiendo así, al menos, el debate de oportunidad política de la iniciativa. Durante la XII legislatura (2016-2019) la tendencia general dejó de ser la señalada, registrándose un inédito número de proposiciones de ley vetadas por el Gobierno bajo el argumento de su eventual repercusión en los Presupuestos Generales del Estado. Durante aquel periodo el veto presupuestario se opuso hasta en sesenta y ocho ocasiones. Sesenta y siete de estos vetos fueron manifestados por el Gobierno presidido por Mariano Rajoy antes de la aprobación de la moción de censura en junio de 2018. Más allá de la significativa dimensión cuantitativa, en términos cualitativos una revisión de las proposiciones de ley vetadas permite aproximar el uso del veto presupuestario llevado a cabo en aquel tiempo al abuso, puesto que con frecuencia la disconformidad expresada soslayaba lo establecido por la jurisprudencia constitucional en el año 2006, concretamente en lo referido a la necesidad de que el veto se refiriese al Presupuesto en vigor en cada momento (SSTC 223/2006, de 6 de julio y 242/2006, de 24 de julio).

De manera concreta, en múltiples ocasiones el veto recayó sobre proposiciones de ley que diferían la entrada en vigor de las medidas con repercusiones financieras a ejercicios presupuestarios futuros. La extensión del ámbito temporal al que debe ceñirse la potestad del art. 134.6 CE no solamente desnaturalizó de facto esta, sino que comprometió el derecho de los parlamentarios a que las proposiciones puedan ser sometidas al debate de toma en consideración ante el Pleno (STC 10/2016, de 1 de febrero, FJ. 5). En estos términos, la razón que a nuestro juicio explica la utilización del veto presupuestario llevada a cabo, con la aceptación de la Mesa salvo en dos ocasiones, es la falta de mayoría parlamentaria para rechazar con comodidad la toma en consideración de propuestas legislativas de la oposición, empleándose en este sentido la disconformidad presupuestaria como instrumento alternativo.

En este contexto, a raíz de dos conflictos de atribuciones que el Gobierno planteó contra el Congreso por no aceptar este dos vetos presupuestarios, y de varios recursos de amparo, el Tribunal Constitucional (TC) ha tenido en los últimos años la oportunidad de aclarar, ampliar y concretar su doctrina sobre los límites constitucionales a los que debe ajustarse el ejercicio de la disconformidad por razones presupuestarias. Sin profundizar en los casos concretos, se ofrece a continuación una síntesis de esta doctrina, a partir de los fundamentos jurídicos de la STC 34/2018, de 12 de abril. En cuanto al alcance objetivo de la prerrogativa del Gobierno reconocida por el art. 134.6 CE, el TC la ciñe «a los ingresos y gastos que estén efectivamente reflejados en el mismo presupuesto», esto es, «a aquellas medidas cuya incidencia sobre el presupuesto del Estado sea real y efectiva». En cuanto al alcance temporal del veto presupuestario, «la conformidad del Gobierno ha de referirse siempre al presupuesto en vigor en cada momento», de modo que «el veto presupuestario no podrá ejercerse por relación a presupuestos futuros». En la misma línea garantista y protectora de los derechos fundamentales de los parlamentarios y de la potestad legislativa del Parlamento, el TC exige que el Gobierno motive su disconformidad, precisando «adecuadamente los concretos créditos que se verían directamente afectados, de entre los contenidos en el presupuesto en vigor», y permitiendo un «pronunciamiento de la Mesa sobre el carácter manifiestamente infundado del criterio del Gobierno».

La doctrina reiterada del TC no parece haber contribuido a frenar la proliferación del veto presupuestario. En la actual XIV legislatura, el Gobierno lo ha esgrimido treinta veces. Lo preocupante, desde un punto de vista cualitativo, se aprecia en el hecho de que al menos en cuatro ocasiones se han vetado proposiciones de ley que expresamente difieren la entrada en vigor de las medidas con repercusiones presupuestarias a ejercicios futuros (122/000207, 122/000209, 122/000260, 122/000302), como ya ocurrió durante el primer Gobierno de la legislatura XII. A la luz de la interpretación sostenida por el Alto Tribunal debe objetarse el empleo por el Gobierno del veto presupuestario en estos casos, reclamando la necesidad de que el Ejecutivo actúe de acuerdo con el principio de lealtad institucional, teniendo siempre presente que su disconformidad despliega una incidencia directa sobre la función legislativa del Parlamento. No solo al Gobierno hay que reclamar una actuación ajustada a los límites señalados por el TC, sino también por parte de la Mesa del Congreso, que en supuestos como los indicados, por razones de legalidad, debe rechazar la disconformidad del Gobierno cuando la prerrogativa no se ejerza conforme a los requisitos constitucionales.

Así las cosas, en materia de veto presupuestario se hace necesaria una actualización del artículo 126 del Reglamento del Congreso que recoja la doctrina del TC, acotando los márgenes en los que ha de moverse el Gobierno y la Mesa de la Cámara; un mayor esfuerzo de transparencia por parte del Congreso posibilitando (como hace el Senado) la consulta de los escritos de disconformidad del Gobierno o las resoluciones de las eventuales solicitudes de reconsideración a las que da lugar la aceptación del veto por la Mesa; y la actualización de la motivación formalista que emplea la Mesa del Congreso para aceptar los vetos del Gobierno. No obstante, la eficacia de lo anterior depende de que el Gobierno de cada momento sea consciente de las perjudiciales consecuencias que para la genuina función legislativa del Parlamento y para los derechos de sus miembros se derivan de un empleo fraudulento del veto presupuestario, y de que la Mesa adopte sus decisiones de acuerdo con criterios estrictamente técnicos, tomándose en serio el deber de considerar la jurisprudencia del TC como parámetro para calificar los escritos de disconformidad presupuestaria del Gobierno, aprovechando el margen que el Tribunal le ha concedido para operar en defensa de la institución parlamentaria.

José Carlos Nieto Jiménez

Graduado en Derecho por la Universidad de Málaga y Máster en Derecho
Constitucional por el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales Universidad Internacional Menéndez Pelayo. En la actualidad, investigador predoctoral FPU en el Área de Derecho Constitucional de la Universidad de Málaga. Autor de diversos artículos científicos y capítulos de libro relacionados con el Derecho Constitucional y el Derecho Parlamentario, abordando asuntos como los derechos de las minorías parlamentarias, el veto presupuestario, la transparencia parlamentaria o las garantías en la suspensión individual de derechos. Uno de los últimos artículos fue publicado en el nº 196 de la Revista de Estudios Políticos, bajo el título “Fragmentación y polarización parlamentarias en las Cortes Generales españolas (2015-2019)”. Autor de la monografía “Gobierno, Senado y Tribunal Constitucional ante la coerción estatal. El procedimiento del artículo 155 de la Constitución Española”, editada por el Centro de Estudios
Políticos y Constitucionales.