La transparencia de la actividad de los Parlamentos

La Ley 19/2013, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIBG), incluye expresamente en su ámbito de aplicación al Congreso de los Diputados, el Senado y las instituciones autonómicas análogas, «en relación con sus actividades sujetas a Derecho administrativo» –art. 2.1.f)-. Ahora bien, delimitar el alcance de estas actividades sujetas al Derecho Administrativo está siendo controvertido.

Hay ciertamente un círculo de actividades inequívocamente sujetas a Derecho Administrativo, como son los actos y disposiciones en materia de personal, administración y gestión patrimonial, contemplados en el art. 1.3.a) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa como susceptibles de revisión por este orden jurisdiccional. Sin embargo, hay zonas grises en la actividad parlamentaria, y en los dos pronunciamientos que ha realizado, hasta la fecha, el Tribunal Supremo está decantándose por un criterio abiertamente restrictivo.

La reciente STS 502/2023, de 21 de abril, recurso 350/2022, tuvo como punto de partida una petición de información al Congreso sobre diversas cuestiones relacionadas con la votación telemática para la elección de miembros de determinados órganos constitucionales (Defensor del Pueblo, magistrados del Tribunal Constitucional y Tribunal de Cuentas), en la que se solicitaba acceso a los manuales, los códigos, los dictámenes e informes técnicos. La petición fue rechazada por la Secretaría General del Congreso de los Diputados, mediante resolución de 2 de marzo de 2022, por considerar que la información que se solicitó era “estrictamente parlamentaria”. Criterio que sería avalado por el Tribunal Supremo:

«la información solicitada es de naturaleza parlamentaria, desde luego no se trata del ejercicio de actuaciones o actividades materialmente administrativas, ni mucho menos son actos de personal, administración o gestión patrimonial. La información sobre el ejercicio del derecho de voto y el procedimiento de votación seguido en el seno del Congreso de los Diputados, no constituye una actividad sujeta al Derecho Administrativo que es el presupuesto necesario, a tenor de lo dispuesto en los artículos 2 de la Ley 19/2013 y 1, 3 y 12 de nuestra Ley Jurisdiccional, para que abordemos el enjuiciamiento en los términos que propugna la parte recurrente. Lo que se pretende en el presente recurso queda, en definitiva, extramuros del ámbito de nuestra jurisdicción».

Pero mayor interés, por su singularidad, reviste la primera de las sentencias mencionadas. El asunto parte de la modificación de la Ley 17/2006, de 5 de junio, de la radio y la televisión de titularidad estatal, efectuada por la Ley 5/2017, de 29 de septiembre, «para recuperar la independencia de la Corporación RTVE y el pluralismo en la elección parlamentaria de sus órganos», y por la que se estableció que las Cortes Generales aprobarán la normativa que contemple la selección de los miembros del Consejo de Administración y del Presidente de la Corporación RTVE por concurso público, con la participación de un comité de expertos designados por los Grupos Parlamentarios. «Este Comité hará públicos sus informes de evaluación y serán remitidos a la Comisión competente para la correspondiente audiencia de los candidatos» (disposición transitoria 2ª).

Aprobada la normativa reclamada por la Ley 5/2017 mediante resolución de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado de 10 de julio de 2018, y convocado el concurso público, mediante acuerdo de 11 de septiembre de 2018 adoptado por las Mesas del Congreso y del Senado, se decidió estimar la impugnación formulada por un concursante contra la relación provisional de candidatos admitidos y excluidos al referido concurso público, dejando sin efecto su exclusión y decidiendo su admisión (aunque la cuestión no fue objeto de debate, mediante esta resolución se vino a «entender que la no posesión del título de Licenciado, Grado o título equivalente no es causa de exclusión para participar en el concurso público para la renovación de los miembros del Consejo de Administración de la Corporación RTVE»).

Pues bien, otro candidato admitido al concurso solicitó el 18 de octubre de 2018 tener conocimiento del mencionado acuerdo del 11 de septiembre. Denegada la solicitud por la Cámara, el recurrente planteó recurso contencioso ante el Tribunal Supremo, en el cual dejó claro que la cuestión litigiosa no era si la relación definitiva de admitidos y excluidos es conforme a Derecho, sino si la negativa a proporcionarle el texto íntegro del acuerdo de 11 de septiembre de 2018 se ajusta a la legislación de transparencia, con base en la cual fue solicitada dicha información.

Planteados los términos del debate, el Tribunal Supremo (STS 204/2021, de 16 de febrero, recurso 216/2029) rechaza la pretensión, por considerar que el procedimiento de concurso está regulado en detalle por la resolución de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado de 10 de julio de 2018. «Ello significa que su regulación no está recogida en una disposición general de carácter administrativo, sino en una especie de “norma interna” del ámbito parlamentario. Este dato se compadece mal con la pretendida naturaleza administrativa del procedimiento aquí considerado». A este argumento la sentencia añade que la jurisprudencia ha sido tradicionalmente muy reticente a entrar en el examen de la actividad parlamentaria. «Ello ha sido así incluso cuando se ha tratado de actos mixtos: actos que, si bien son adoptados por autoridades administrativas, necesitan de alguna forma de intervención parlamentaria para su validez».

En mi opinión, llamar “norma interna” a un reglamento que ordena un concurso «público» no parece muy correcto. Y el argumento de que el procedimiento del concurso esté regulado por una resolución de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado, tampoco es determinante para rechazar la sujeción a Derecho Administrativo de tal actuación, pues también se regulan por normas de las cámaras el estatuto de su personal y ello no obsta a su sujeción a Derecho Administrativo. Asimismo, aun admitiendo que la resolución del concurso por las Cámaras sea de naturaleza parlamentaria, es muy cuestionable que la actividad previa de tramitación del concurso público, y en concreto los actos de admisión o inadmisión de candidatos según las normas establecidas, no sea una actividad materialmente administrativa y, por ende, actividad sujeta a Derecho Administrativo.

Pero, sobre todo, considero que es necesario desprender, de una vez por todas, el control sobre la legalidad de la solicitud de acceso a la información pública, de la viabilidad del control judicial sobre el fondo del asunto. Es decir, puede que no sea viable la revisión por los tribunales de la resolución de admisión de candidatos, pero ¿por qué motivo va a ser esto obstáculo a valorar la legitimidad de la solicitud de acceso a la información? Más aún, en la medida en que el Tribunal Supremo rechaza la posibilidad misma de controlar la actuación relativa al concurso en cuestión (lo cual podría ser discutible), ¿no será precisamente en tal caso, en el que no es viable el control judicial, aún más necesaria la transparencia de la actividad parlamentaria?

Pero ¿qué sucede con la información sobre actividades estrictamente parlamentarias? La LTAIBG utiliza la misma expresión («actividades sujetas a Derecho Administrativo») para delimitar su alcance respecto a las corporaciones de Derecho Público. En este caso de la delimitación de una actividad como sujeta o no a Derecho Administrativo depende la naturaleza misma de la información: es decir, solo es información pública la generada o recibida en el ejercicio de las actividades sujetas a Derecho Administrativo que tienen encomendadas estas entidades, pues el resto es información de naturaleza privada.

Pero, ¿puede decirse en rigor que la información generada o recibida por las Cámaras Legislativas en ejercicio de sus actividades «parlamentarias» es información de naturaleza «privada»? Es evidente que no: ¿habrá actividad más presidida por la publicidad que la parlamentaria, incluso históricamente? Cabe recordar que la propia Constitución proclama el principio de publicidad de la actividad parlamentaria (art. 80). Es decir, aun en el caso de que se convenga que la actividad en cuestión es de naturaleza netamente parlamentaria (como admitirse en el supuesto de la STS 502/2023), ello no debería significar que tal actividad no se rija por el principio de transparencia pública, aun cuando no sea aplicable la LTAIBG.

De hecho, tal vez conscientes de la dificultad para delimitar las actividades estrictamente parlamentarias de las materialmente administrativas, determinadas cámaras parlamentarias han optado por aprobar normas sobre acceso a la información pública comunes a toda la actividad del Parlamento, tanto la sujeta al Derecho administrativo como a la que no lo está. Así, la Norma reguladora del derecho de acceso a la información pública del Senado, aprobada por la Mesa del Senado en su reunión del día 2 de diciembre de 2014 –art. 1-, se refiere a la información pública que, en el ejercicio de sus funciones parlamentarias y de su actividad sujeta a Derecho administrativo, obre en poder del Senado.

Y conviene subrayar, en contra de la posición del Tribunal Supremo, que las decisiones de los órganos de gobierno sobre el acceso a dicha información pública, con independencia de la naturaleza de la actividad sobre la que verse, son susceptibles de revisión ante los tribunales (hay que recordar que, por coherencia con la autonomía institucional de las Cámaras, no cabe recurso administrativo ante el Consejo de Transparencia), en respeto del derecho fundamental a la tutela judicial.

Severiano Fernández

Catedrático de Universidad de Derecho Administrativo en la Universidad de Cádiz desde 2012. Miembro de la Comisión del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía. Si bien ha desarrollado muy diversas líneas de investigación, entre ellas destacan las relacionadas con el estudio de la Transparencia Pública y el Buen Gobierno.