El manifiesto problema lo siguiente como objetivo en este punto: Establecimiento de mecanismos efectivos de revisión “ex ante” y “ex post”. Diseño de políticas públicas con base en la evidencia y los datos disponibles. Publicidad de la evaluación.
Ha sido una preocupación constante de Hay Derecho –piénsese que fue originalmente un grupo de juristas- esa actividad gubernamental que nos atrevemos a calificar como “legislar para la foto”. Se trata de esa actitud que considera que hacer políticas públicas es hacer normas y, una vez elaborada la norma, exhibirla, porque lo esencial no es hacer políticas (policy, dirían los anglosajones, que producen resultados u outputs concretos), ni siquiera hacer Política (Politics, inputs que producen la formación de voluntad para tomar decisiones) sino hacer política electoral y propagandística: interesa hacer declaraciones, salir en los medios y producir un efecto en el electorado para salir reelegidos, más que cambiar la realidad económica y social con resultados visibles. Y la forma más simple de que parezca que se ha realizado una política pública es promulgar una ley, que es un output o resultado, aunque quizá inútil porque esa ley no haya sido elaborada de una manera racional, aunque tampoco podremos saber si ha producido efecto si no la evaluamos y estudiamos sus efectos, para así corregirla o suprimirla, si es el caso.
Se suele decir (Cameron), que el proceso de formación de las políticas públicas tiene estas fases (por mucho que el proceso no sea siempre lineal): (1) la identificación y definición del problema y el establecimiento de la agenda; (2) la formulación de las soluciones de política pública, que consiste en el desarrollo de alternativas o el diseño de posibles líneas de actuación; (3) la adopción de las decisiones, que supone tomar un curso de acción por quienes están autorizados para ello; (4) la implantación o aplicación, en que toma forma y se pone en marcha una política pública adoptada; y (5) la evaluación (con la posible consecuencia de la terminación de políticas o su reformulación).
Parece, obvio, pues, que una política pública será más eficiente si todas las fases se llevan a efecto apoyándose en la evidencia y en la racionalidad. La elaboración de políticas públicas basada en las evidencias (evidence-based policymaking) es una expresión que se ha utilizado mucho en los últimos años por quienes consideran que es necesario mejorar la racionalidad de las deliberaciones y promover la mejora del aprendizaje por parte de los gobiernos. Supone reformar los procesos de las políticas públicas, dando prioridad a la adopción de decisiones basados en datos probatorios sobre valoraciones menos formales, más “intuitivas” o derivadas de la experiencia, con el fin de evitar o minimizar los fracasos de las políticas causados por un desajuste entre lo pretendido y las condiciones reales.
En las fases 1 a 4, previas o simultáneas a la adopción, será bueno todo hábito político que tienda a hacerse algunas preguntas antes de actuar: examinar los fines de la política pública; determinar cuál es el modelo causal (qué produce qué); de qué herramientas de la política pública disponemos y si es preferible la coerción, el incentivo o la persuasión; quién son los destinatarios de la política pública: cómo se implantará el programa; qué viabilidad política existe, determinar si se ha abierto una “ventana”, una oportunidad para impulsar nuevas propuestas, cuando las condiciones para impulsar una materia dada en la agenda de políticas públicas es apropiada.
Una adecuada respuesta a estas preguntas antes de su conversión en norma es lo que podemos llamar una evaluación ex ante. Hoy, la reciente ley 7/2022 exige en su artículo 11 un Informe de Evaluabilidad, “con el fin de verificar la calidad y precisión del diagnóstico realizado, la viabilidad, coherencia y consistencia del diseño elaborado, la claridad, suficiencia y accesibilidad del sistema de información y evaluación previsto, así como si existen suficientes capacidades, recursos y compromisos para que la evaluación pueda implementarse”. Veremos si tal cosa funciona, como diremos al final.
Por otro lado, como es obvia, en la elaboración de políticas públicas no cuenta sólo la racionalidad (medios disponibles, efectos contrastados, costes), sino que es necesario tener en cuenta las emociones (momento oportuno, burbujas de políticas públicas) y particularmente a la hora de la implantación, los sesgos cognitivos y las tendencias naturales de las organizaciones como el modelo del cubo de basura (las organizaciones no se mueven por objetivos estratégicos, sino que son reactivas, se suele luchar contra la incertidumbre usando viejas recetas desechadas para resolver problemas nuevos); o la tendencia salir del paso (evitar el conflicto ante un problema adoptando una postura para “salir del paso”, con resultados suboptimales, pero aceptables por todos).
En todo caso, será imprescindible cumplir las reglas establecidas en la ley para tratar de favorecer la deliberación, como modo esencial para tomar una mejor decisión. Es esencial, y así se ha dicho en los comentarios a otros puntos de este manifiesto, que se cumplan los procedimientos y formalidades establecidos en la elaboración de las leyes; que no se obvien informes y consultas obligadas y se atiendan sus sugerencias razonables; que no se usen procedimientos como el decreto-ley cuando no hay urgencia o necesidad, porque eso produce leyes -y políticas- peores. Las formas y procedimientos están diseñadas para imponer un momento de reflexión porque permiten tomar conciencia de que hay otros intereses en juego aparte del principal que ha dado lugar a la formulación de una política: las notificaciones a terceros, los informes de expertos, la audiencia de interesados, la publicidad de los actos, el establecimiento de plazos, la exigencia de ciertas mayorías no son molestias u obstáculos burocráticos sino precauciones para conseguir que el acto, la norma o la pretensión que se solicita sea más justa, más inclusiva, más consensuada y menos conflictiva.
Aparte de ello, hoy es imprescindible y urgente adoptar, como una política pública en sí misma, la disciplina de la Better Regulation -la mejora de la regulación- como fundamento de cualquier intervención pública, para garantizar la consecución de sus principales objetivos al mínimo coste y que ya es objeto de consideración en la Unión Europea y en España. La tendencia a la hiperregulación produce incoherencias, problemas de jerarquía, ignorancia de la ley, inseguridad jurídica, en suma. Existen, paradójicamente, numerosas leyes que quieren establecer un marco general para la mejora de la calidad de la legislación. Pero, en definitiva, la solución no es sólo jurídica, sino fundamentalmente política: implica aplicar los principios de necesidad, proporcionalidad, no discriminación, subsidiariedad, claridad en la regulación, simplicidad de cargas, confianza mutua, transparencia, etc.; y usar unos instrumentos en el proceso de la creación de la norma, como planeamiento (libros blancos), elaboración, aprobación, implementación y seguimiento, revisión y evaluación, para garantizar que ésta se realiza de la mejor forma posible. Se trata publicar normas eficientes y … no para la foto.
Y, finalmente, es imprescindible la evaluación ex post. Esta 5ª etapa implica un conjunto de actividades de análisis para valorar en qué medida una política pública puede alcanzar o está alcanzando sus objetivos declarados y, si no es así, qué se puede hacer para mejorarla. Se fija en los problemas principales que se hayan identificados, en el éxito o fracaso de la política, en quiénes están involucrados y en quién se ve favorecido o perjudicado. Así, través de un proceso sistemático de generación de conocimiento y recopilación y análisis de información, se alcanzará un juicio valorativo, basado en evidencias, sobre determinada política pública y sus resultados e impactos, pudiendo determinarse si ha de continuarse, modificarse o suprimirse.
Se trata, con ello, de garantizar que las políticas están logrando sus objetivos esperados al menor coste posible y con la menor carga sobre los ciudadanos. La evaluación de las políticas públicas está íntimamente ligada a la calidad del servicio público. En las sociedades democráticas avanzadas no basta el control administrativo tradicional sino que es precisa la evaluación de la gestión, el análisis de las políticas públicas, que permite a los ciudadanos disponer de los medios necesarios para valorar la calidad en la prestación de los servicios públicos y la racionalización en la asignación de los recursos públicos, desde los criterios de eficacia y eficiencia, pero también de calidad. Es esencial, obviamente, que los resultados sean públicos para que el ciudadano pueda tener conocimiento la calidad de las políticas públicas.
Como se señala en este post, en España hay muy poca cultura de evaluación de impacto. No se hace una evaluación rigurosa y las que hay no tienen demasiadas consecuencias prácticas. No parece existir, a nivel político, demasiado interés en disponer de un sistema de evaluación de las políticas públicas que funcione, que sea independiente y que cuente con medios y recursos suficientes. Organizaciones como la OCDE insisten en su necesidad desde hace tiempo. Recientemente, la Unión Europea, en la normativa de regulación de la ejecución de los Fondos Estructurales (Fondo Social Europeo, FEDER, etc), ha exigido la realización de ejercicios de evaluación ex ante y ex post de los Programas Operativos cofinanciados y de otros instrumentos de ayudas, y también recomienda a los Estados miembros que establezcan marcos reguladores donde se definan los procesos de evaluación de políticas públicas. En línea con este planteamiento, el Gobierno de España, como parte del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, estableció, en su Componente 11 sobre la Modernización de las Administraciones Públicas, una estrategia para reforzar el sistema público de evaluación en las Administraciones Públicas y el 22 de diciembre de 2022, se aprobó la Ley 27/2022, de 20 de diciembre, de institucionalización de la evaluación de políticas públicas en la Administración General del Estado.
Ahora bien, una vez más, no se trata de hacer leyes, para la foto o por cumplir, sino de hacer verdaderas evaluaciones racionales sobre la efectividad de las políticas. Esperemos que funcione, pero….
