Manifiesto por la mejora institucional: Medios de comunicación públicos y espacio cívico: transparencia

Proponemos reforzar la transparencia y la objetividad en el ámbito de la publicidad institucional y la despolitización de los medios de comunicación públicos, así como el fortalecimiento del espacio cívico mediante ayudas a las organizaciones de la sociedad civil para fortalecer la calidad democrática e institucional y la promoción de la cultura del Estado de derecho.

Como último punto del manifiesto de medidas de mejora institucional, desde la Fundación hay Derecho consideramos esencial asegurar la completa transparencia de la publicidad institucional desde las Administraciones Públicas, así como la verificación en todo caso de que concurren las razones de interés público en los términos del art. 3.2 de la Ley 29/2005 de Publicidad y Comunicación institucional, evitando que se utilicen  estas campañas para efectuar propaganda indirecta de determinados partidos políticos o de sus políticas o propuestas. Publicitarias. No solamente en campaña electoral sino más allá de estos periodos. Recordemos que el objetivo de este tipo de publicidad es la comunicación de programas y actuaciones públicas de relevancia e interés social, prohibiendo expresamente la Ley que se dirijan a destacar los logros, reales o supuestos, de una determinada gestión o política pública.

En cuanto a la transparencia, es esencial conocer qué medios de comunicación han sido los destinatarios finales del dinero invertido en concepto de campañas institucionales de publicidad, con independencia de la posible intermediación al contratar campañas a través de las agencias o centrales de medios. Las fórmulas de contratación centralizada en nada obstan para facilitar este dato fundamental que permite, a su vez, determinar si el reparto de la publicidad institucional responde a criterios objetivables (como la audiencia, por ejemplo) o a criterios partidistas, de afinidad ideológica o cualquier otro no legítimo.  No es suficiente con publicar los Planes anuales de comunicación ni sus informes de ejecución, tampoco con dar acceso a planes de medios de una campaña ofreciendo cifras de gasto por tipología de soporte (Internet, prensa, TV…); se hace necesario conocer la concreta distribución final del presupuesto público entre los diferentes medios. No es admisible invocar los límites de la Ley de Transparencia a las solicitudes de acceso a la información pública que se plantean por los ciudadanos o periodistas interesados, puesto que no se trata de información confidencial o que afecte a interés de especial protección sino de información pública de interés general. Por otra parte, los propios medios receptores de este dinero público deberían publicar las cuantías que reciben y en qué concepto.

En definitiva, solo la transparencia puede garantizar que la publicidad institucional no encubra prácticas clientelares para favorecer a determinados medios o excluir a otros en contra de la interdicción de la arbitrariedad recogida en el art. 9.3 de la Constitución española y también del propio derecho a la libertad de información de su art. 20.

Otro aspecto fundamental para la pluralidad del debate público propio de una democracia de calidad es la despolitización de los medios de comunicación pública. En ocasiones se ha intentado avanzar en esta senda con medidas que desvincularan la dirección del medio del partido del gobierno, pero ninguna de estas iniciativas se ha logrado o mantenido en el tiempo. Es crucial que se garanticen adecuadamente la independencia, neutralidad y objetividad de los medios de comunicación públicos, que su dirección se encomiende a las personas idóneas con base en principios de mérito y capacidad, mediante procesos de concurrencia competitiva abiertos y transparente, como también proponemos para otras instituciones de contrapeso o control. Asimismo, que se establezcan estructuras organizativas y un modelo de financiación que les permita cumplir con garantías su misión de servicio público.

Finalmente, no debemos olvidar la necesidad de promover la sociedad civil organizada en cuestiones como la defensa del buen funcionamiento de las instituciones y la salud del Estado social y democrático de Derecho, facilitando convocatorias de ayudas públicas abiertas y transparentes para organizaciones que trabajan en este ámbito, a semejanza de lo que ocurre con organizaciones que trabajan en otros ámbitos sociales. Somos conscientes de que este activismo cívico y crítico ha de ser nutrido principalmente por la capacidad de la ciudadanía activa, pero ello no empece que se señale esta carencia, que debería ser cubierta  de acuerdo con el fin social que se cubre.

Manifiesto por la mejora institucional: la transparencia y la rendición de cuentas

La transparencia es un principio político fundamental para cualquier democracia avanzada. Es esencial para la rendición de cuentas y una herramienta fundamental en la lucha contra la corrupción, además de servir para fomentar la confianza en las instituciones. La transparencia sostiene también la calidad de la participación política, en la medida en que el acceso a una mejor información pública permite que los ciudadanos puedan tener un conocimiento más adecuado de la realidad.

La Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (en adelante, LTAIBG) data de diciembre 2013. Y a pesar del tiempo que ha pasado desde entonces, aún queda un largo camino por recorrer. A día de hoy, las Administraciones Públicas siguen sin haber integrado una cultura de la transparencia en su práctica habitual. Los Portales de Transparencia que recogen la publicidad activa están con frecuencia desactualizados, como reflejan los hallazgos de investigaciones de la Fundación Hay Derecho como el Dedómetro. Y el derecho de acceso a la información pública se percibe en muchas ocasiones como una pesada carga burocrática, obviando su importancia para el desarrollo de una ciudadanía activa e informada. Un ejemplo evidente de la escasa importancia que se concede a la transparencia es la resistencia de las Administraciones Públicas a cumplir con las resoluciones del CTBG, plasmada en el número de recursos judiciales contra dichas resoluciones en los que no se pretende tanto dirimir cuestiones técnicas de cierta complejidad, sino sencillamente retrasar el cumplimiento de las obligaciones legales.

Del mismo modo, también existen  otros motivos para la preocupación: el elevado número de casos donde la Administración incumple las resoluciones firmes del CTBG, o el hecho de que los plazos para resolver las solicitudes de transparencia se paralizaran en plena pandemia como consecuencia de la suspensión de procedimientos administrativos declarada por el Real Decreto 463/2020. En un momento donde la información pública era tan importante como fue la pandemia, la transparencia debería haber sido una prioridad, como así entendieron aquellas Comunidades Autónomas que siguieron tramitando las solicitudes.

Con ánimo de solucionar estos problemas y avanzar en el desarrollo de una verdadera cultura de transparencia, nuestro Manifiesto por la reforma institucional propone una serie de medidas que pasamos a resumir.

En primer lugar, resulta particularmente importante modificar la LTAIBG para avanzar en el reconocimiento del acceso a la información como un derecho fundamental vinculado con el derecho a la libertad de pensamiento, opinión y expresión, tal y como viene defendiendo parte de la doctrina (Guichot, 2014; Cotino, 2017). Este reconocimiento se apoyaría en diversos estándares y precedentes judiciales internacionales. El Comité de Derechos Humanos de la ONU reconoció el derecho de acceso a la información pública como un derecho fundamental a través del Dictamen Nurbek Toktakunov vs Kirguistán, vinculándolo con la libertad de expresión. El Informe del Relator Especial de la ONU sobre promoción y protección del derecho a la libertad de opinión y expresión, de 18 de enero de 2000, también califica el derecho de acceso a la información como derecho fundamental. Y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos así lo ha reconocido en casos como Sdružení Jihočeské Matky vs. República Checa (STEDH de 10 de julio de 2006) o Magyar Helsinky Bizottság vs. Hungría (STEDH de 8 de noviembre de 2016).  Por lo demás, tanto el artículo 15.3 del TFUE como el artículo 42 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea reconocen el derecho de acceso a la información pública, si bien referido a las instituciones de la Unión Europea.

En segundo lugar, resulta igualmente importante desarrollar un régimen efectivo de sanciones para los casos de incumplimiento de las obligaciones legales de transparencia. A día de hoy, el incumplimiento de estas obligaciones solo tiene -si acaso- costes reputacionales para las administraciones, de modo que solo aquellos ya comprometidos con el acceso a la información pública perciben el daño que suponen este tipo de incumplimientos. Ahora bien, este régimen de sanciones no debe traducirse en sanciones económicas a las propias administraciones. Esto provocaría el riesgo de que quienes incumplen sus obligaciones de transparencia trasladen el coste de sus infracciones al bolsillo de los ciudadanos. Por el contrario, desde la Fundación Hay Derecho defendemos la necesidad de responsabilizar a los dirigentes de aquellas entidades que incumplan con sus obligaciones legales de transparencia de forma personal y directa.

En tercer lugar, es necesario mejorar la transparencia de los procesos de elaboración de las normas, lo cual implica la publicación de las memorias e informes que conformen los expedientes normativos, como reconoce el art. 7 de la LTAIBG, pero va más allá de ello. Es necesario publicar las memorias de impacto normativo, los informes preceptivos, identificar las intervenciones de los grupos de interés y lobbies, y conocer en detalle las enmiendas de los distintos grupos. La toma de decisiones en contextos democráticos exige facilitar procesos de participación que no solo incluyan a otros grupos políticos sino también a la sociedad civil. Y la participación de la sociedad civil solo es posible a través del acceso a la información pública.

Por último, es necesario mejorar el acceso a la información pública mediante la reforma de la Ley de secretos oficiales. En este sentido, resulta particularmente importante corregir la dirección que impulsaba el Anteproyecto de Ley de información clasificada. Este Anteproyecto era más restrictivo que la norma franquista a la que venía a sustituir. Las materias consideradas como información clasificada deben ser un númerus clausus, debe restringirse la enorme discrecionalidad que se otorga a los órganos competentes y  deben preverse mecanismos de control para los procesos administrativos de clasificación, incluyendo procedimientos de carácter contradictorio y técnico.

Desarrollar la transparencia como un principio democrático de primer orden debe ser uno de los objetivos del próximo gobierno. En tiempos de intoxicación informativa, el acceso a una información pública de calidad es una herramienta poderosa para mejorar la calidad de nuestra deliberación pública. La experiencia en la lucha contra la corrupción demuestra, además, que la transparencia es la mejor herramienta para evitar que unos pocos se apropien de los recursos de todos. Gobierne quien gobierne, la transparencia debe ser una prioridad.

Manifiesto por la mejora institucional: las políticas públicas.

El manifiesto problema lo siguiente como objetivo en este punto: Establecimiento de mecanismos efectivos de revisión “ex ante” y “ex post”. Diseño de políticas públicas con base en la evidencia y los datos disponibles. Publicidad de la evaluación.

Ha sido una preocupación constante de Hay Derecho –piénsese que fue originalmente un grupo de juristas- esa actividad gubernamental que nos atrevemos a calificar como  “legislar para la foto”. Se trata de esa actitud que considera que hacer políticas públicas es hacer normas y, una vez elaborada la norma, exhibirla, porque lo esencial no es hacer políticas (policy, dirían los anglosajones, que producen resultados u outputs concretos), ni siquiera hacer Política (Politics, inputs que producen la formación de voluntad para tomar decisiones) sino hacer política electoral y propagandística: interesa hacer declaraciones, salir en los medios y producir un efecto en el electorado para salir reelegidos, más que cambiar la realidad económica y social con resultados visibles. Y la forma más simple de que parezca que se ha realizado una política pública es promulgar una ley, que es un output o resultado, aunque quizá inútil porque esa ley no haya sido elaborada de una manera racional, aunque tampoco podremos saber si ha producido efecto si no la evaluamos y estudiamos sus efectos, para así corregirla o suprimirla, si es el caso.

Se suele decir (Cameron), que el proceso de formación de las políticas públicas tiene estas fases (por mucho que el proceso no sea siempre lineal): (1) la identificación y definición del problema y el establecimiento de la agenda; (2) la formulación de las soluciones de política pública, que consiste en el desarrollo de alternativas o el diseño de posibles líneas de actuación; (3) la adopción de las decisiones, que supone tomar un curso de acción por quienes están autorizados para ello; (4) la implantación o aplicación, en que toma forma y se pone en marcha una política pública adoptada; y (5) la evaluación (con la posible consecuencia de la terminación de políticas o su reformulación).

Parece, obvio, pues, que una política pública será más eficiente si todas las fases se llevan a efecto apoyándose en la evidencia y en la racionalidad. La elaboración de políticas públicas basada en las evidencias (evidence-based policymaking) es una expresión que se ha utilizado mucho en los últimos años por quienes consideran que es necesario mejorar la racionalidad de las deliberaciones y promover la mejora del aprendizaje por parte de los gobiernos. Supone reformar los procesos de las políticas públicas, dando prioridad a la adopción de decisiones basados en datos probatorios sobre valoraciones menos formales, más “intuitivas” o derivadas de la experiencia, con el fin de evitar o minimizar los fracasos de las políticas causados por un desajuste entre lo pretendido y las condiciones reales.

En las fases 1 a 4, previas o simultáneas a la adopción, será bueno todo hábito político que tienda a hacerse algunas preguntas antes de actuar: examinar los fines de la política pública; determinar cuál es el modelo causal (qué produce qué); de qué herramientas de la política pública disponemos y si es preferible la coerción, el incentivo o la persuasión; quién son los destinatarios de la política pública: cómo se implantará el programa; qué viabilidad política existe, determinar si se ha abierto una “ventana”, una oportunidad para impulsar nuevas propuestas, cuando las condiciones para impulsar una materia dada en la agenda de políticas públicas es apropiada.

Una adecuada respuesta a estas preguntas antes de su conversión en norma es lo que podemos llamar una evaluación ex ante. Hoy, la reciente ley 7/2022 exige en su artículo 11 un Informe de Evaluabilidad, “con el fin de verificar la calidad y precisión del diagnóstico realizado, la viabilidad, coherencia y consistencia del diseño elaborado, la claridad, suficiencia y accesibilidad del sistema de información y evaluación previsto, así como si existen suficientes capacidades, recursos y compromisos para que la evaluación pueda implementarse”. Veremos si tal cosa funciona, como diremos al final.

Por otro lado, como es obvia, en la elaboración de políticas públicas no cuenta sólo la racionalidad (medios disponibles, efectos contrastados, costes), sino que es necesario tener en cuenta las emociones (momento oportuno, burbujas de políticas públicas) y particularmente a la hora de la implantación, los sesgos cognitivos y las tendencias naturales de las organizaciones como el modelo del cubo de basura (las organizaciones no se mueven por objetivos estratégicos, sino que son reactivas, se suele luchar contra la incertidumbre usando viejas recetas desechadas para resolver problemas nuevos); o la tendencia salir del paso (evitar el conflicto ante un problema adoptando una postura para “salir del paso”, con resultados suboptimales, pero aceptables por todos).

En todo caso, será imprescindible cumplir las reglas establecidas en la ley para tratar de favorecer la deliberación, como modo esencial para tomar una mejor decisión. Es esencial, y así se ha dicho en los comentarios a otros puntos de este manifiesto, que se cumplan los procedimientos y formalidades establecidos en la elaboración de las leyes; que no se obvien informes y consultas obligadas y se atiendan sus sugerencias razonables; que no se usen procedimientos como el decreto-ley cuando no hay urgencia o necesidad, porque eso produce leyes -y políticas- peores. Las formas y procedimientos están diseñadas para imponer un momento de reflexión porque permiten tomar conciencia de que hay otros intereses en juego aparte del principal que ha dado lugar a la formulación de una política: las notificaciones a terceros, los informes de expertos, la audiencia de interesados, la publicidad de los actos, el establecimiento de plazos, la exigencia de ciertas mayorías no son molestias u obstáculos burocráticos sino precauciones para conseguir que el acto, la norma o la pretensión que se solicita sea más justa, más inclusiva, más consensuada y menos conflictiva.

Aparte de ello, hoy es imprescindible y urgente adoptar, como una política pública en sí misma, la disciplina de la Better Regulation -la mejora de la regulación- como fundamento de cualquier intervención pública, para garantizar la consecución de sus principales objetivos al mínimo coste y que ya es objeto de consideración en la Unión Europea y en España. La tendencia a la hiperregulación produce incoherencias, problemas de jerarquía, ignorancia de la ley, inseguridad jurídica, en suma. Existen, paradójicamente, numerosas leyes que quieren establecer un marco general para la mejora de la calidad de la legislación. Pero, en definitiva, la solución no es sólo jurídica, sino fundamentalmente política: implica aplicar los principios de necesidad, proporcionalidad, no discriminación, subsidiariedad, claridad en la regulación,  simplicidad de cargas, confianza mutua, transparencia, etc.; y usar unos instrumentos en el proceso de la creación de la norma, como planeamiento (libros blancos), elaboración, aprobación, implementación y seguimiento, revisión y evaluación, para garantizar que ésta se realiza de la mejor forma posible.  Se trata publicar normas eficientes y … no para la foto.

Y, finalmente, es imprescindible la evaluación ex post. Esta 5ª etapa implica un conjunto de actividades de análisis para valorar en qué medida una política pública puede alcanzar o está alcanzando sus objetivos declarados y, si no es así, qué se puede hacer para mejorarla. Se fija en los problemas principales que se hayan identificados, en el éxito o fracaso de la política, en quiénes están involucrados y en quién se ve favorecido o perjudicado. Así, través de un proceso sistemático de generación de conocimiento y recopilación y análisis de información, se  alcanzará un juicio valorativo, basado en evidencias, sobre determinada política pública y sus resultados e impactos, pudiendo determinarse si ha de continuarse, modificarse o suprimirse.

Se trata, con ello, de garantizar que las políticas están logrando sus objetivos esperados al menor coste posible y con la menor carga sobre los ciudadanos. La evaluación de las políticas públicas está íntimamente ligada a la calidad del servicio público. En las sociedades democráticas avanzadas no basta el control administrativo tradicional sino que es precisa la evaluación de la gestión, el análisis de las políticas públicas, que permite a los ciudadanos disponer de los medios necesarios para valorar la calidad en la prestación de los servicios públicos y la racionalización en la asignación de los recursos públicos, desde los criterios de eficacia y eficiencia, pero también de calidad. Es esencial, obviamente, que los resultados sean públicos para que el ciudadano pueda tener conocimiento la calidad de las políticas públicas.

Como se señala en este post, en España hay muy poca cultura de evaluación de impacto. No se hace una evaluación rigurosa y las que hay no tienen demasiadas consecuencias prácticas. No parece existir, a nivel político, demasiado interés en disponer de un sistema de evaluación de las políticas públicas que funcione, que sea independiente y que cuente con medios y recursos suficientes. Organizaciones como la OCDE insisten en su necesidad desde hace tiempo. Recientemente, la Unión Europea, en la normativa de regulación de la ejecución de los Fondos Estructurales (Fondo Social Europeo, FEDER, etc), ha exigido la realización de ejercicios de evaluación ex ante y ex post de los Programas Operativos cofinanciados y de otros instrumentos de ayudas, y también recomienda a los Estados miembros que establezcan marcos reguladores donde se definan los procesos de evaluación de políticas públicas. En línea con este planteamiento, el Gobierno de España, como parte del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, estableció, en su Componente 11 sobre la Modernización de las Administraciones Públicas, una estrategia para reforzar el sistema público de evaluación en las Administraciones Públicas y el 22 de diciembre de 2022, se aprobó la Ley 27/2022, de 20 de diciembre, de institucionalización de la evaluación de políticas públicas en la Administración General del Estado.

Ahora bien, una vez más, no se trata de hacer leyes, para la foto o por cumplir, sino de hacer verdaderas evaluaciones racionales sobre la efectividad de las políticas. Esperemos que funcione, pero….

 

Manifiesto por la mejora institucional: Las administraciones públicas. La dirección pública profesional

Una Administración Pública profesional, neutral y eficiente es una garantía esencial para el buen funcionamiento de un Estado democrático de Derecho.

Lamentablemente, los problemas de nuestras AAPP tanto en cuanto a su politización como en cuanto a su falta de capacidad empiezan a ser visibles para la ciudadanía, después de décadas sin abordar cambios estructurales imprescindibles, y con unas plantillas tremendamente envejecidas y unos perfiles profesionales que, en muchos casos, no son adecuados para los servicios que debe de prestar una Administración de la tercera década del siglo XXI.

Uno de los problemas más visibles es el de la famosa cita previa que retrasa (o incluso excluye) el acceso a servicios fundamentales para la ciudadanía. La Fundación Civio demostró que conseguir cita previa para trámites para el pago de pensiones o del Ingreso Mínimo Vital (IMV) es una tarea casi imposible, y cuando se consigue, es con mucho retraso. También hemos visto que se ponen en marcha políticas públicas muy ambiciosas sin que la Administración tenga capacidad real para implementarlas, lo que genera frustración y enfado, dado que se convierten en papel mojado. Otros problemas no son tan visibles para los ciudadanos, pero no son por ello menos preocupantes, por ejemplo, la falta de capacidad para la gestión de los fondos europeos (que se acaban externalizando a empresas que a su vez externalizan a otras, en un proceso que resulta muy poco eficiente).

Abordar estos retos es de vital importancia para garantizar el acceso de la ciudadanía a los servicios públicos de forma eficaz y en igualdad de condiciones. Para ello, es preciso en primer lugar despolitizar la Administración para ocupen los puestos de dirección los mejores profesionales posibles.  Sin embargo, con frecuencia los empleados públicos ven condicionada su promoción profesional a criterios de confianza política, ideológica o personal (dado que los puestos más relevantes son de libre designación) y no a los principios de mérito y capacidad que prevé la Constitución. Por eso, entendemos que hay que garantizar que para los puestos directivos en el sector público se abran procesos de concurrencia con publicidad, transparentes y competitivos, y que se realice un auténtico proceso de selección entre los candidatos, presentando finalmente a los gobernantes de turno una terna de candidatos idóneos.

En ese sentido, debe de elaborarse una nueva ley de función pública que garantice la separación de las carreras funcionariales de las carreras políticas, sobre todo, en aquellos puestos que incluyan funciones de supervisión y control. Además, es conveniente que se elabore un régimen jurídico específico del personal directivo, como prevé el Estatuto Básico del Empleado Público (art. 13). Este régimen deberá regular los procedimientos de publicidad y concurrencia basados en mérito, capacidad e idoneidad, y los mecanismos de evaluación conforme a la eficacia, eficiencia, responsabilidad por su gestión y control de resultados en relación con los objetivos que les hayan sido fijados. En definitiva, la rendición de cuentas.

Por otra parte se propone limitar al máximo los puestos de libre designación. De la misma forma, debe de eliminarse el libre cese, de manera que éstos tengan que estar siempre razonados y motivados en base a cuestiones estrictamente profesionales. En todo caso, para todo tipo de puestos debe de establecerse una comisión de valoración especializada y profesional.

El concurso de méritos, por tanto, ha de ser el sistema regular de provisión de puestos de trabajo en la administración; las excepciones, como las comisiones de servicio o las adscripciones provisionales, deben limitarse también, dotarse de publicidad suficiente, establecerse con carácter temporal y no utilizarse para eludir los principios de mérito y capacidad o para acumular méritos en el mismo puesto al que luego se llegará por concurso.

Proponemos también la creación de un tribunal administrativo profesional de recursos en materia de personal, similar al Tribunal central de recursos en materia de contratos públicos. Por último, en todos estos procesos, es esencial respetar el principio de transparencia para que sea posible el control y la rendición de cuentas, en particular en relación con las retribuciones variables y los puestos de confianza.

Manifiesto por la mejora institucional: la lucha contra la corrupción

Pese a que la preocupación por la corrupción ya no esté entre los principales problemas de los españoles, según el CIS, lo cierto es que siguen produciéndose actuaciones que ponen de manifiesto que la vieja corrupción clientelar e institucional se sigue produciendo. La definición clásica de corrupción como la utilización de lo público para fines personales, particulares o partidistas está profundamente ligada a la politización del sector público y a mecanismos clientelares muy arraigados en nuestro país, Si bien es cierto que la práctica del soborno para obtener servicios públicos es absolutamente excepcional si existe lo que podríamos denominar corrupción institucional o política, precisamente ligada la idea de que las instituciones o las Administraciones Públicas están al servicio particular de los gobernantes de turno, ya sea en forma de contratos públicos para los cercanos (como ocurrió en el caso de la pandemia), de subvenciones para los afines o de empleos públicos o ventajas regulatorias para la clientela.

El problema es que combatir la corrupción cuando el daño ya se ha producido es mucho más complejo y lento que prevenirla. Por eso, desde la Fundación Hay Derecho insistimos en los mecanismos preventivos para controlar la corrupción, siendo el fundamental y más importante el de la existencia de funcionarios públicos neutrales y profesionales que puedan ejercer con garantía sus funciones de control antes de que se llegue a producir el desvío de lo público para intereses particulares.

Como ya apreciaba la Fundación Hay Derecho en su estudio de 2014 sobre corrupción y controles preventivos y han concluido expertos como el profesor Fernando Jiménez, la corrupción dominante en España se caracteriza por ser una corrupción de tipo político o institucional. Es decir, está relacionada con la gestión del gasto público especialmente en gobiernos locales y autonómicos, aunque también se da en el sector público estatal. La contratación pública aparece frecuentemente como uno de los grandes semilleros de corrupción en nuestro país.

Este tipo de corrupción está muy relacionado con las decisiones de los cargos de designación política del sector público. Sin embargo, hay que referirse también a las Administraciones Públicas. Como se deducía de nuestro informe de 2014, si la corrupción política o institucional aparece con tanta frecuencia es porque los controles preventivos no están funcionando adecuadamente.

Para paliar estas deficiencias, es fundamental que los controladores no dependan de los controlados. Es preciso que todos los funcionarios, pero muy en particular los que ejercen labores de control (especialmente en el ámbito local pero también en el regional y estatal) no dependan del favor político en cuanto a su carrera profesional, de manera que puedan ser nombrados o cesados por circunstancias ajenas a las profesionales, o sufran represalias de cualquier tipo por cumplir con su obligación de velar por los intereses generales frente a decisiones de gestión contrarias a las normas o directamente corruptas en el sentido antes mencionado.

Los informes y actuaciones que realicen al efecto deben de ser transparentes y de acceso público. Es también relevante que no haya cargos políticos o electos en las mesas de contratación de las diferentes Administraciones Públicas o que no puedan interferir en su resultado. En la misma línea, sería interesante que aquellos organismos que desarrollen las mejores prácticas tuvieran incentivos positivos para seguir haciéndolo e inspirar a otros a seguir ese ejemplo, sancionando también a los que sistemáticamente incurran en malas prácticas.

En todo caso, además de los controles preventivos hay que mencionar la importancia de los informantes y denunciantes de corrupción y malas prácticas, muchos de ellos funcionarios y empleados públicos. Recientemente se ha aprobado en trasposición de la Directiva europea (UE) 2019/1937 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2019, la Ley 2/2023 de 20 de febrero, reguladora de la protección de las personas que informen sobre infracciones normativas y de lucha contra la corrupción en la línea de otras leyes autonómicas anteriores que han creado distintas agencias antifraude territoriales (Valencia, Cataluña, Islas Baleares, Andalucía, Navarra) que llevan ya tiempo luchando por la protección de estas personas.

La ley estatal, no obstante, presenta muchas deficiencias y carencias, en particular en relación con la normativa autonómica. Preocupa, por ejemplo, la creación de una Autoridad Independiente de Protección del Informante como garante de la implementación de la Ley (que es quien ejerce de canal externo a nivel nacional, ostenta la potestad sancionadora, etc.) pero cuyo principal responsable es nombrado por el Ministerio de Justicia sin que en su diseño esté suficientemente garantizada la independencia y la suficiencia de los recursos, esenciales en una entidad de estas características.

En ese sentido, el próximo gobierno deberá elaborar una Estrategia contra la corrupción hasta verano de 2024, como recoge la Ley 2/2023. Esta obligación legal (cuyo mandato va más allá de la protección de los informantes), es una gran oportunidad para establecer mecanismos que puedan permitir en primer lugar prevenir la corrupción y, en segundo lugar, reprimirla y sancionarla en un tiempo razonable.

El manifiesto, así como el informe del Estado de derecho de la Comisión Europea (publicado el pasado 5 de julio), propone también que se mejore la rapidez de la investigación y enjuiciamiento de delitos de corrupción de alto nivel (que actualmente son excesivamente largos). En esa misma línea, el manifiesto incluye la medida de restringir los aforamientos (también recomendado por el GRECO, como recogieron diversos expertos en nuestro blog) para no obstaculizar la acción penal cuando haya indicios de delitos de corrupción por parte de determinados cargos públicos.

Manifiesto por la mejora institucional: Neutralidad y profesionalidad de las instituciones de contrapeso

Las instituciones de contrapeso juegan un papel clave en una democracia. Ya se trate de la CNMC, la CNMV, el CIS, el Banco de España, RTVE, el Consejo de Transparencia o, no digamos, el poder judicial o el Tribunal Constitucional. No son instrumentos de ejecución de una determinada política gubernamental, como podría ser una Dirección General de cualquier ministerio, sino que sus fines fundamentales vienen predeterminados por la ley o la Constitución en aras a un interés general que puede ser de lo más variado (lucha contra los cárteles, transparencia de los mercados o de la actuación administrativa, información general o sociológica sobre la realidad española, control de la sujeción a la ley y a la Constitución, etc.) y se espera de ellos que los ejecuten con la mayor objetividad posible, precisamente para ser fieles a los mismos.

Es obvio que esos intereses generales pueden entenderse de una manera u otra (dentro de ciertos límites) pero, desde luego, lo que es totalmente incompatible con la función que deben desempeñar esas instituciones es su captura para ponerlas al servicio del partido del Gobierno (cualquiera que este sea) con el fin de apuntalar su política clientelar.  Es obvio que concentran mucho poder, y de ahí el interés de los partidos políticos por controlarlas, pero debemos ser conscientes de que ese poder, imprescindible para ejercer su función, solo es verdaderamente democrático si se ejercita conforme a esos fines predeterminados por la ley, y no conforme a los caprichos e intereses particulares del que ostente el poder político en un momento determinado. El ejemplo del CIS habla por sí solo, pero no es el único, ni mucho menos.

Por ese motivo, desde la Fundación Hay Derecho demandamos la elaboración de una ley para establecer las fórmulas que garanticen la publicidad de las vacantes y los procesos de concurrencia competitiva sin perjuicio de la posterior designación política; el establecimiento de periodos de mandato no ligados a ciclos electorales allí donde no existan todavía y de límites a las puertas giratorias para cargos políticos, así como la restricción de los puestos de libre designación y de confianza y la exigencia de transparencia y rendición de cuentas.

No olvidemos que estas instituciones de contrapeso, además de servir al cumplimiento de los objetivos materiales para los que han sido diseñadas, ayudan a extender el sentido de comunidad y de responsabilidad entre los ciudadanos. Gracias a preservar su neutralidad no sentimos que las decisiones que se toman en nuestro nombre y que nos afectan son decisiones adoptadas por “ellos” –ya sea la casta, el establishment o el adversario político- sino por nosotros, lo que refuerza nuestra vinculación con ellas, nos gusten más o menos. Por eso, cuando un partido político captura una institución introduce un nuevo clavo en el ataúd de la legitimidad democrática, al fomentar la desvinculación con el orden público e institucional y la disolución del sentimiento de ciudadanía compartida.

 

 

Manifiesto por la mejora institucional: el poder legislativo

Un Estado de Derecho consiste en que todos, incluso el poder, están sometidos a unas Leyes de origen democrático que se aplican de forma objetiva, y en que los distintos poderes se controlen unos a otros. Por eso es fundamental que el Parlamento funcione adecuadamente, pues no solo es quién crea las leyes sino que también tiene encomendado el control del ejecutivo. Sin embargo, se trata hoy de una de las instituciones más claramente en crisis.

La prueba de ello es la degradación de la calidad de las leyes, cada vez más numerosas pero también más complejas y contradictorias (ver aquí). De esto hay muchos ejemplos: leyes que tienen el efecto contrario al deseado como la llamada Ley del sí es sí; anécdotas como la publicación en el mismo BOE de dos redacciones distintas de un mismo artículo; o engendros legislativos como el Decreto Ley 5/2023, compendio de todos los vicios que aquejan a nuestra legislación (es un Decreto Ley, trata infinidad de materias diversas y modifica casi 50 leyes, generando una enorme inseguridad jurídica).

Lo extraño es que nuestro sistema prevé un procedimiento legislativo exigente: se parte de un proyecto que elabora el Gobierno, que se somete a consejos asesores (Consejo de Estado, Consejo General del Poder Judicial, Consejo Económico y Social). La tramitación parlamentaria se dirige por una comisión con diputados de distintas formaciones en general con experiencia en la materia de la Ley; en la misma pueden participar expertos e implicados en esa materia; se establecen plazos que permiten una reflexión detenida, y una deliberación parlamentaria pública que facilita también la implicación de la opinión pública y de otros expertos.

¿Como hemos llegado hasta aquí? En primer lugar, porque el Decreto Ley se ha convertido en las últimas legislaturas en la manera ordinaria de legislar (se aprueban más decretos ley que leyes). Pero aún cuando se sigue el procedimiento parlamentario se abusa de los procedimientos de urgencia, abreviando los plazos para la emisión de informes, los de enmiendas, reduciendo la posibilidad de participación pública. También se ha utilizado abusivamente el procedimiento de proposición de Ley por los grupos del Gobierno -en lugar del Proyecto de Ley- para evitar los informes, que en ese caso no son preceptivos.

Por todo ello hacemos varias propuestas en relación con el procedimiento legislativo.

– Restringir el uso de decretos-leyes a los supuestos previstos en la Constitución. Dado que el Tribunal Constitucional ha admitido un concepto amplísimo de urgencia, solo nos cabe exigir lealtad institucional al Gobierno y también a los parlamentarios, de manera que limiten las situaciones de urgencia a las reales. Exigimos que no se alegue urgencia cuando ésta deriva del retraso en la adopción de normas, como se está haciendo de manera sistemática en la tardía transposición de Directivas. Como lo excepcional no puede ser la regla, entendemos que cualquier proporción de Decretos Leyes superior al 20% de las leyes (más o menos la que hubo hasta 2010) debe considerarse abusiva.

– Evitar los procedimientos de urgencia en la tramitación de las Leyes por el Parlamento. Tardar más para hacer una Ley mejor supone un enorme ahorro de costes para los ciudadanos.

– Evitar las leyes omnibus que acumulan decenas de materias e impiden un estudio adecuado

– Exigir los informes preceptivos también para las proposiciones de Ley, como sucede en algunas normativas autonómicas.

También exigimos la revitalización de las sesiones de control parlamentario. Los debates parlamentarios se han convertido en una mezcla de tertulia y mitin, con los diputados convertidos en meros palmeros de su grupo. Debemos exigir a los parlamentarios que recuerden que su mandato es representativo y no imperativo, de manera que debe mantener su propio criterio en la defensa del bien común, sin tener que plegarse ni al partido ni a las instrucciones de sus electores. En la actualidad eso no se respeta, siendo tachado el que no vota con su partido como traidor, cuando la realidad es la contraria: lo que hoy se está traicionando es la función deliberativa del Parlamento y el mandato representativo.

Exigimos también un proceso legislativo más transparente (ver este post), Deben ser públicos todos los informes y las comunicaciones de expertos. En particular los informes del Consejo de Estado deberían publicarse en la web de esta institución desde que se emiten y se transmiten al Parlamento, sin que la opinión pública deba esperar meses a conocerla a través del BOE. .

Para la adecuada transparencia del proceso es necesario también que se regulen los lobbies. Desde 2015 la UE ha instado a los Estados miembros a regular los lobbies, y aunque hay alguna ley autonómica no existe una nacional. Esto no solo perjudica a los ciudadanos en general sino también a la sociedad civil organizada que debe poder exponer sus puntos de vista a los parlamentarios de una forma transparente y fiscalizable. La ausencia de la normativa facilita el lobby informal y por tanto perjudica a los más serios. Es necesario exigir una huella normativa, es decir un documento de trazabilidad de la actividad de los lobbies y las reuniones y contactos con grupos de interés, que ya se exige en las legislaciones autonómicas de Aragón, Navarra y Valencia.

Finalmente no es suficiente con que se hagan las leyes, es necesario que se evalúen. De nada sirve que se redacte una Ley si no hay medios para aplicarla, y no tiene sentido reformarla si no se ha medido el resultado que ha tenido. Los estudios demuestran que cuantas más leyes se hacen, menos empresas se crean. La multiplicación y la inestabilidad de las leyes impone enormes costes directos de adaptación, e indirectos por el aumento de la inestabilidad regulatoria. Por ello la obligación de los poderes públicos es regular y cambiar solo lo que se ha probado que ha de ser modificado, y evaluar los efectos de la regulación. Existen diversas iniciativas europeas sobre la mejor regulación (better regulation) que es necesario no tanto adoptar formalmente sino aplicar de forma efectiva.

 

Manifiesto por la mejora institucional: La Fiscalía General del Estado

En nuestro manifiesto por la mejora institucional hemos puesto también de relieve la lamentable situación en que se encuentra la Fiscalía General del Estado, sobre la que también ha puesto el foco el reciente informe sobre el Estado de Derecho de la Unión Europea. La politización de la institución, a través de la designación de un Fiscal General del Estado afín al Gobierno de turno, que es a quien corresponde su nombramiento viene de lejos, teniendo en cuenta además que el mandato del FGE coincide además con el del Gobierno. Pero sin duda ha alcanzado su zénit en esta legislatura, con el nombramiento de Dolores Delgado, ex Ministra de Justicia del Gobierno, como Fiscal General del Estado de ese mismo Gobierno. Su figura ha sido muy controvertida, en primer lugar por su vinculación con el caso Villarejo a través de su pareja, Baltasar Garzón, y su implicación en el denominado “caso Stampa” (en la que se apartó al fiscal Ignacio Stampa de la Fiscalía anticorrupción y de paso de la investigación a Villarejo por medios muy cuestionables, por decirlo con elegancia) pero también por su implicación decidida en la política del Gobierno, convencida, según sus propias declaraciones, de que ese y no otro es el papel de un Fiscal General del Estado. Todo esto por no hablar de su salida de la FGE y su discutible y discutido nombramiento como Fiscal de memoria democrática después de otras vicisitudes en las que no podemos entrar.

Otro problema que se ha puesto de manifiesto de forma reiterada es la falta de contrapesos internos dentro de la FGE, y el poder omnímodo que ostenta en materias de personal el Fiscal o la Fiscal General del Estado, particularmente en nombramientos (y ceses) de libre designación. Se trata de un problema común a otras instituciones y a las AAPP en general, pero en el ámbito de la Fiscalía es de especial trascendencia, dado los asuntos en los que intervienen y la posibilidad de que los fiscales que deseen una promoción se plieguen a los deseos del FGE que pueden tener un elevado componente político para obtener, a cambio, algún tipo de recompensa profesional.

Por esa razón, en el manifiesto se propone que la selección del Fiscal General del Estado (sin perjuicio de su designación por el Rey y a propuesta del Gobierno oído el CGPJ, como establece el art. 124 de la CE) se haga entre juristas de reconocida competencia que no tengan vinculación con partidos políticos, es decir, que no hayan ocupado un cargo político o en el partido con carácter previo a su nombramiento. Además, en línea con lo que viene reclamando la Unión Europea debe de reformase su periodo de mandato para desvincularlo del ciclo electoral.

Por último, nos parece imprescindible el establecimiento de límites y contrapesos a los poderes del fiscal general en materia de nombramientos, ceses y promociones, dotando al Consejo Fiscal de competencias efectivas en ese sentido pero evitando, a la vez, que las asociaciones fiscales alineadas con los partidos políticos copen los nombramientos en la carrera fiscal con sus asociados. Y debe de exigirse transparencia y rendición de cuentas en la toma de decisiones.

Conviene aclarar que estos cambios no exigen modificación constitucional alguna, sino simplemente modificaciones en el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal que es una ley ordinaria.

 

Más de 100 expertos avalan este manifiesto

 

Adela Cortina
Manuela Carmena
Víctor Lapuente
Toni Roldán
Jordi Sevilla
Felix de Azúa
Jose Luis García Delgado
Nicolás Redondo
Jacobo Dopico
Pablo Simón
Manuel Villoria
Elisa Chuliá
Victor Pérez-Diaz
Felix Ovejero
Ana Carmona
Gabriel Domenech
Max Pradera
Ignacio Molina
Jorge Urdanoz
Manuel Arias Maldonado
José Varela Ortega
Teresa Freixas
Emilio Lamo de Espinosa
Consuelo Ordóñez
Pedro García Cuartango
Santiago Muñoz Machado
Fernando Vallespín
Daniel Gascón
Pablo Romero
Araceli Mangas
Enrique Gimbernat

Francesc de Carreras
Jose Antonio
López Burniol
Francisco
Sosa Wagner
Mercedes
Fuertes
Jose Antonio
Zarzalejos
Leandro
Prados de la Escosura
Rosa Cullell
Natalia Velilla
Joaquim Coll
Ignacio Varela
Alvaro Delgado-Gal
Carlos Castresana
Antonio Cabrales
Luis Cueto
Victoria Carvajal
Diego Garrocho
Juan Claudio de Ramón
Nemesio Fernández Cuesta
Juli Ponce
Juan Francisco Jimeno
Consuelo Madrigal
José Juan Toharias
David Mejía
Antonio Penadés Chust

Fernando Jiménez Sánchez
Joaquín Joaquín Meseguer
Germán Teruel Lozano
José Eugenio Soriano
Salvador Viada Bardaji
Roberto Blanco Valdés
Carmelo Tajadura Garrido
Gorka Maneiro Labayen
Salvador Peiró i Gregori
Xavier Pericay Hosta
José Ignacio Torreblanca
Pablo Lora Deltoro
Fernando Fernando Navarro
David Jiménez Torres
Fernando López Aguilar
Fernando Portillo Rodrigo
Antonio Caño
Gabriela Bustelo
Marcel JansenCarlos
Fernández EsquerJuan Antonio
García Amado
Matilde Cuena Casas
María Sonia
Gumpert Melgosa
Elena Herrero-Beaumont
Vicente Lozano
José Ignacio Prendes
Francesc de Carreras Serra
Fernando Zunzunegui
Javier Martín Cavanna

Carlos Conde Solares
Jose Juan Toharia Cortés
Javier Santacruz Cano
Miguel Ángel Presno Linera
Elena Biurrun Sainz de Rozas
Concepción Campos Acuña
Javier Tajadura Tejada
José Maria Mohedano Fuertes
Ignacio de la Torre
Rafael Jiménez Asensi
Eugenio Nasarre
Gabriel Guindal
Jose Luis Villar Ezcurra
Rafael Rubio Núñez
Irene Milleiro
Jose Ignacio Conde-Ruiz
Juan Luis Cebrián
Álvaro Anchuelo Crego
Rafael Domenech
Clara Cerdan molina
Carlos Viader Castro
Simona Levi para la organización Xnet
Gabriel Casado
Mariano Guindal
Luis Fernández-Galiano
Juan Francisco Fuentes
José Gasset Loring
Jullio Iglesias de Ussel

Jesús Quijano

Regina Dalmau

Victor J Vásquez

 

Manifiesto por la mejora institucional: la renovación y e inmediata reforma del CGPJ

Natalia Velilla AntolínMagistrada del Juzgado de Primera Instancia nº 7 de Famiila y apoyo a la discapacidad y con conocimiento empresarial. Escribe artículos periodísticos y doctrinales en El País, Disidentia y Hay Derecho, con el acercamiento de la Justicia al ciudadano y concernida con las amenazas a la democracia y con las nuevas implicaciones de los derechos fundamentales. Experta en derecho de familia y civil y entusiasta del laboral. Autora de “Así funciona la Justicia” de Arpa Editores.

Manifiesto por la mejora institucional: los partidos políticos

Elisa de la Nuez Sánchez-CascadoElisa de la Nuez Sánchez-Cascado es licenciada en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid (1980-1985). Accedió al Cuerpo de Abogados del Estado en el año 1988 En la Administración pública ha ostentando cargos tales como Abogado del Estado-Jefe de la Secretaría de Estado de Hacienda; Subdirectora General de Asuntos Consultivos y Contenciosos del Servicio Jurídico de la Agencia Estatal de Administración Tributaria; Abogada del Estado-Secretaria del Tribunal Económico-Administrativo Regional de Madrid; Abogada del Estado-Jefe Servicio Jurídico de la Rioja; Letrada en la Dirección General Registros y Notariado; Abogada del Estado ante el TSJ de Madrid; Abogada del Estado en la Dirección General del Servicio Jurídico del Estado del Ministerio de Justicia En la actualidad compatibiliza su trabajo en los Juzgados de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional con otras labores profesionales. En el sector público, ha ostentado muchos años el puesto de Secretaria General de una entidad pública empresarial. En su dedicación al sector privado es socia fundadora de la empresa de consultoría Iclaves y responsable del área jurídica de esta empresa. Destaca también su experiencia como Secretaria del Consejo de administración de varias empresas privadas y públicas, Secretaria del Consejo de Eurochina Investment, de […]